Развитие системы саморегулирования должно осуществляться с учетом особенностей отраслей экономики – таково мнение большинства участников совещания по докладу Минэкономразвития
Минэкономразвития РФ в конце прошлого года внесло в Правительство России доклад «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федарации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности». Получился довольно увесистый труд — более 200 страниц. Проанализировано все законодательство о саморегулировании и многие документы, регулирующие отдельные отраслевые СРО. Выявлено достаточно много проблем и неувязок в действующих нормативных актах — как в федеральных законах, так и в отраслевых актах. Выявлены факты слабого контроля как в СРО за участниками рынка, так и за СРО со стороны государственных органов. К сожалению, в докладе обнаружилось много неточностей и несоответствий реальному положению вещей. Практика применения законодательства в строительной сфере в докладе изучена слабо. Многие факты и аргументы, используемые авторами, взяты даже не из действующих нормативных актов, а, видимо, из публицистики. Показательный пример: как один из аргументов приводится ссылка на малярные и плиточные работы, которых нет и не было в перечне работ (знаменитые приказы Министра регионального развития 274, 480, 624), оказывающем влияние на безопасность строительства. Или указываются взносы предприятий на содержание национальных объединений в размере от 3 до 5 тысяч рублей ежемесячно, хотя фактически взносы предприятий на эти цели не превышают 7 тысяч рублей ежегодно (584 рубля ежемесячно !). Эта информация абсолютно открыта, размещена на сайтах НО. Многие выводы доклада спорны, отдельные предложения носят чрезмерно радикальный характер.
Перед рассмотрением этого доклада в Правительстве России Министр регионального развития В.Ф.Басаргин провел совещание, необходимость которого обусловлена тем, что саморегулируемые организации строительной сферы охватывают порядка 4/5 всего количества СРО. По итогам совещания было решено продолжить работу над докладом Минэкономразвития в рамках рабочей группы с участием представителей отраслевых министерств и Национальных объединений, представителей других общественных организаций.
В Министерстве регионального развития (МРР) РФ 14 января 2011 года состоялось совещание по рассмотрению предложений, изложенных в докладе Министерства экономического развития (МЭР) РФ «Об итогах анализа практики применения законодательства РФ о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности». В работе совещания приняли участие представители МЭР, Министерства энергетики, Министерства финансов, Министерства сельского хозяйства, Министерства регионального развития, Национальных объединений и саморегулируемых организаций градостроительной отрасли. Председательствовал на совещании Министр регионального развития РФ В.Ф.Басаргин.
По сути, совещание вылилось в заинтересованное, профессиональное и откровенное обсуждение общих организационных подходов государства к формированию политики в области саморегулирования. Руководители Национальных объединений высказали замечания по целому ряду ключевых положений доклада МЭР и были поддержаны представителями отраслевых министерств, в том числе Министерством регионального развития. В своих выступлениях они указали на целый ряд ошибок и неточностей, которые сделали очевидным вывод о неготовности документа к обсуждению на уровне правительственной комиссии по административной реформе. Авторы доклада со своей стороны предприняли попытки снять возражения и озабоченности «отраслевиков». В итоге обсуждение решено продолжить в рамках рабочей группы по доработке доклада, которую рекомендовано создать Минэкономразвитию. В качестве положительного итога совещания можно было бы назвать лишь совершенно четко обозначенное стремление отраслевых министерств и Нацобъединений к совместной конкретной работе с авторами доклада в целях выработки решений по тем вопросам саморегулирования, которые обе стороны считают важными. Это прежде всего необходимость совместного мониторинга и анализа всех процессов, происходящих в системе саморегулирования, совершенствование законодательства в части порядка формирования и использования компенсационного фонда, системы контроля государства за саморегулируемыми организациями и саморегулируемых организаций за своими членами, а также законодательное усиление роли Национальных объединений как разработчиков стандартов и общественных регуляторов.
Разногласиям в ходе совещания было уделено гораздо большее внимание, поскольку носили они как раз основополагающий, концептуальный характер. Отмечая основательность доклада, его достаточно широкий спектр, своевременность проведенного анализа и прочие достоинства, все без исключения выступающие все же сошлись во мнении, что инициировать серьезные законодательные новации на нынешнем этапе развития системы саморегулирования было бы ошибкой. Например, в градостроительной отрасли саморегулирование существует всего полтора года. В течение этого времени был пройден самый трудный этап структурного становления, в конце 2010 года были внесены последние организационные изменения, окончательно сформированы органы управления в Национальных объединениях. Только в последние несколько месяцев саморегулирование в этой сфере вступило в фазу «стабильного развития» — такова оценка заместителя министра регионального развития К.Ю.Королевского, в ведении которого находятся вопросы градостроительного комплекса. Директор департамента государственной энергетической политики и энергоэффективности Минэнерго России О.П.Токарев высказал в этой связи мнение, что в случае реализации изложенных в докладе планов на самом первом этапе будет практически сорвана государственная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года». Из-за возникновения лишней организационной неразберихи её просто не удастся реализовать в запланированные сроки.
Следует отметить, что руководители трех строительных Национальных объединений, также как и представители отраслевых министерств, полностью поддержали замечания Минрегиона, прозвучавшие в выступлении К.Ю.Королевского (кроме оценки нынешнего этапа саморегулирования в градостроительной отрасли он выразил опасения по поводу предлагаемой модели унификации стандартов деятельности всех СРО и усиления общего законодательства). При этом в каждом из выступлений содержались собственные подходы к решению обсуждавшегося вопроса, что и обусловило некоторые особенности в расстановке акцентов. Президент Национального объединения изыскателей (НОИЗ) Л.Г.Кушнир обратил особое внимание на специфику изыскательской деятельности, где профессиональная ответственность напрямую связана с обеспечением конституционных прав граждан на безопасную среду обитания (статья 42 Конституции РФ). Он подчеркнул, что в инженерных изысканиях речь идет об ответственности другого уровня (экологическая безопасность, механическая прочность, сейсмоустойчивость зданий, кварталов и целых городов), которую нельзя смешивать с экономическими видами профессиональной ответственности. Напомнив присутствующим об очевидно тенденциозных анкетах, которые распространяет Минэкономразвития среди хозяйствующих субъектов, он высказал авторам доклада пожелание придерживаться более строгих методологических подходов, т.к. фактический анализ правоприменительной практики в обсуждаемом докладе полностью отсутствует. Президент НОИЗ просил представителей Минэкономразвития хоть на какой-то период воздержаться от кардинальных перемен в законодательстве о СРО, так как все предыдущее время становления саморегулирования в строительной сфере ушло на создание новых норм и реформирование только что принятых.
Л.Г.Кушнир поддержал тезис доклада Минэкономразвития о необходимости унификации процедур саморегулирования и документов внутри отраслевых СРО. Вместе с тем, по его мнению, идея унификации стандартов разных отраслей вряд ли будет когда-либо достаточно аргументирована и поддержана как федеральными органами исполнительной власти, так и профессиональными сообществами. Президент НОИЗ также выдвинул предложение обсудить вопрос о возможности частичной унификации документов саморегулируемых организаций, несущих одинаковые по уровню ответственности риски (экономические, безопасность зданий и сооружений, безопасность жизни и здоровья граждан и т.п.).
Л.Г.Кушнир поддержал предложение Минэкономразвития о переходе на дифференцированый подход к размерам взносов в компенсационный фонд. По его мнению, для малых предприятий действительно имеет смысл законодательно уменьшить такие выплаты. Это существенно снизит нагрузку на их бюджеты, и поможет развитию малого бизнеса в стране.
Президент Национального объединения проектировщиков (НОП) М.М.Посохин обратил внимание, что доклад не дает представление о механизмах и параметрах заявленной унификации подходов к саморегулированию в различных отраслях экономики.
Президент НОП также отметил несовершенство принципов администрирования средствами компенсационных фондов, заложенного т.н. базовой моделью, предложив собственное решение: установление специального режима банковских счетов для размещения указанных средств.
Вице-президент НОСТРОЯ В.С.Опекунов остановился на термине «этап сущностного регулирования», уделив в своем выступлении большое внимание практической работе, которая ведется в Нацобъединении. Он отметил, что в рамках НОСТРОЯ создано 19 профильных комитетов, каждый из которых сегодня активно вырабатывает свои подходы в области нормативного регулирования, участвуя в практической работе как над федеральными стандартами, так и над специальными стандартами предприятий и организаций. Докладчик отметил также недоработки законодательства, которые не позволяют самим общественным объединениям осуществлять контроль за ситуацией в саморегулировании.
Все выступающие высказали мнение, что стандарты деятельности СРО, связанной с законом «О техническом регулировании» отличаются от стандартов в других отраслях. Здесь есть особенности, которые невозможно унифицировать в рамках предлагаемой в докладе МЭР унификацией стандартов деятельности саморегулируемых организаций в соответствии с т.н. базовой моделью саморегулирования. Заместитель министра финансов РФ А.Л.Саватюгин отметил в этой связи, что «каждая отрасль должна учитывать свою специфику. Особенно с учетом того, что многие из них уже давно живут по своим отраслевым законам, где прописаны собственные принципы разделения функций и полномочий между государственными органами и саморегулируемыми организациями».
Серьезные опасения были высказаны и в связи с предложением об усилении общего законодательства за счет отраслевых норм. В результате отраслевые ведомства не смогут выходить со своими инициативами в части развития и совершенствования системы саморегулирования.
Отмечалось, что базовым законом, который традиционно определяет градостроительную деятельность, является, все-таки не федеральный закон №315-ФЗ «О саморегулировании», а Градостроительный кодекс, поэтому ликвидация заложенных в нем принципов саморегулирования строительной сферы путем перевода в общее законодательство (315-ФЗ), представляется неприемлемым. Л.Г.Кушнир заметил, что профессиональная деятельность изыскателей регулируется большим количеством законов непрямого действия. При этом многие положения действующих норм Градостроительного кодекса действительно противоречат и 315-му ФЗ и 7-му ФЗ (Федеральный закон «О некоммерческих организациях»). Президент НОИЗ в этой связи высказался в пользу совершенствования действующей законодательной базы в направлении улучшения условий работы в сфере саморегулирования.
Возражения звучали и в отношении предложения о создании органа исполнительной власти, который, по замыслу автором доклада, отвечал бы за ведение реестра СРО во всех отраслях экономики и осуществлял контроль за соответствием действий СРО законодательству о саморегулировании. Это решение привело бы к нарушению прав всех участников рынка – и производителей, и потребителей: на сегодняшний день в одном ведомстве практически невозможно собрать вместе такое количество специалистов в самых разных областях профессиональной деятельности, которые смогли бы действительно качественно оценить документы, предоставляемые саморегулируемыми организациями. Последствия такой «работы» приведут к общему снижению уровня контроля и, как следствие, качества предоставляемых услуг во всех отраслях экономики. По мнению представителя Минсельхоза (А.В.Петриков, статс-секретарь, заместитель министра сельского хозяйства), это решение противоречило бы наметившейся сейчас общей тенденции к усилению отраслевой составляющей в работе по определению стратегии государственной политики.
Кстати, предложение о создании такой структуры уже поступало в Министерство юстиции РФ. В мае 2009 года, когда функции Росреестра переходили в Минюст, там был создан департамент по делам некоммерческих организаций. Результативной работы не получилось. С.Ю.Милушкин, возглавлявший тогда этот департамент, присутствовал на совещании в Минрегионе и подтвердил негативную позицию своего ведомства в отношении таких инициатив. Касаясь вопроса о законотворческой деятельности, он высказал своё экспертное мнение, согласно которому закон, регулирующий сегодня деятельность СРО, устанавливает общие принципы саморегулирования, а отраслевое законодательство однозначно должно устанавливать особенности и оставаться открытым. Ситуация меняется, сказал С.Ю.Милушкин, приходят новые регламенты, новые технологии, новые подходы, новые международные обязательства. А вносить изменения, которые учитывают специфику строительного или любого другого бизнеса, удобнее при открытом отраслевом законодательстве.
Участники совещания высказали целый ряд замечаний технического свойства. В докладе много неточностей, бросается в глаза отсутствие соответствующей фактической базы, на основании которой можно было бы провести действительно качественный анализ, направленный на выявление объективного положения дел в области саморегулирования, вызывает вопросы сама структура документа. Заместитель министерства финансов А.Л.Саватюгин с удивлением констатировал отсутствие в докладе упоминания о саморегулировании в области страхования, хотя как раз в этой сфере накоплен самый большой опыт практической работы, в том числе с учетом лучшего зарубежного опыта. Авторы предлагают наделить саморегулируемые организации правом законодательной инициативы, забывая при этом, что в Конституции РФ содержится исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы, а выработка предложений по внесению изменений в Конституцию не является предметом данного доклада.
И всё же участники обсуждения поблагодарили представителей Минэкономразвития за важную, актуальную и своевременную работу по анализу применения законодательства РФ о саморегулируемых организациях. Отмечена необходимость унифицировать то, что действительно может упростить процедуры. Одобрено общее направление по усилению контроля — как за участниками рынка, так и за исполнительными органами СРО.
Подводя итоги состоявшегося обсуждения, Министр регионального развития В.Ф.Басаргин указал на актуальность задачи устранения целого ряда ошибок, допущенных на этапе становления саморегулирования. Признав необходимость определенной унификации организационных подходов в области саморегулирования с учетом отраслевых требований, министр высказался в пользу законодательного усиления полномочий министерства по осуществлению государственной политики, а также контроля и координации саморегулирования в области строительства, проектирования и инженерных изысканий.
По итогам совещания Минэкономразвития России предложено создать из представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, представителей Национальных объединений строительной сферы рабочую группу по доработке доклада. Только после доработки в рамках этой рабочей группы он может быть рассмотрен на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы.
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме