Российские профессиональные сообщества оказались не готовы к тому, чтобы самостоятельно и эффективно организовать свою работу. Власти попробуют перезапустить работу саморегулируемых организаций.
Любой эксперт в России уверенно скажет, что государство в нашей стране играет слишком большую роль в экономике. Однако предпринятая несколько лет назад попытка передать профессиональным сообществам право самим регулировать свою деятельность фактически провалилась. Саморегулируемых организаций возникло множество, но при этом многие из них стали средством для решения проблем отдельных людей и компаний.
Сейчас Государственная дума готовится рассмотреть во втором чтении поправки в закон о саморегулируемых организациях (СРО). Правительство и депутаты хотят заставить все СРО работать по единым стандартам и правилам и, самое главное, предлагают ввести ответственность должностных лиц таких организаций за свою деятельность. Если и эти меры не заставят профессиональные сообщества качественно выполнять вместо государства функции по регулированию работы своих отраслей, то, вероятнее всего, через некоторое время может начаться демонтаж системы саморегулирования и возврат к «старому доброму» государственному лицензированию.
Россия со своими СРО, конечно же, не открыла Америку, а воспользовалась западным опытом. Институт саморегулирования берет начало от западноевропейских цехов, которые объединяли работников одной профессии. Вхождение в такой цех требовало определенных навыков, знаний и соблюдения правил. Их разработкой и контролем занималось профессиональное сообщество. Надзор был важен, чтобы никто из входящих в цех не уронил в глазах клиента честь мастеров. Помимо этого цех также выполнял функцию защиты интересов своих членов, например, от ценовой конкуренции. В свою очередь, власти избавлялись от необходимости непосредственно контролировать деятельность профессиональных сообществ.
И по сей день профессиональные сообщества в западных странах сами регулируют свою деятельность. Например, в США контроль над профессиональной деятельностью врачей осуществляет Американская медицинская ассоциация, и американским медикам прекрасно известно, к каким печальным последствиям для них может привести жалоба клиента в ассоциацию. Кстати, всем известную клятву Гиппократа — фактически кодекс поведения и оказания услуг — некоторые эксперты считают сегодня предтечей и цехов, и современного саморегулирования.
На Западе принципы саморегулирования настолько вошли в повседневную жизнь, что там не существует специальных законов о саморегулировании. В России такой традиции нет, весь процесс шел «сверху», поэтому в 2007 году был принят закон «О саморегулируемых организациях». Согласно этому документу, профессиональные сообщества должны были установить правила работы предприятий своей отрасли, выдавать разрешения на профдеятельность, работать с потребителями услуг, осуществлять контроль и нести ответственность за работу своих членов, в том числе материальную, через механизм специальных фондов, формируемых за счет членских взносов.
Количество СРО стало стремительно расти, и по состоянию на 15 мая этого года общая численность зарегистрированных в России саморегулируемых организаций вплотную приблизилось к тысяче. Предполагалось, что лишение чиновников права на выдачу лицензий сузит поле для злоупотреблений и снимет избыточные административные барьеры.
Но получилось все не совсем так, как задумывалось. Вместо того чтобы вплотную заняться самосовершенствованием, профессиональные сообщества начали борьбу за деньги и влияние. В некоторых отраслях стали возникать конкурирующие между собой ассоциации. Заместитель министра финансов Алексей Саватюгин говорит: «Мы видим примеры попыток захвата саморегуляторов, когда одни, условно говоря, кланы на рынке — крупные, как правило, игроки — воюют друг с другом для того, чтобы поставить близкого им человека во главе саморегулируемой организации, и это часто дестабилизирует работу и саморегулируемой организации и рынка, и вопросы саморегулирования».
Примеров тому немало. Так, в январе этого года в СРО НП «Гильдия аудиторов и региональных институтов профессиональных бухгалтеров России», в которую входит более тысячи аудиторских компаний, произошел раскол. Старое руководство обвиняло новое в попытке рейдерского захвата и вывода денег. В ходе следственной проверки было установлено, что нынешний исполнительный директор организации Игорь Ложников совместно с группой неизвестных лиц изготовил фиктивный протокол внеочередного собрания НП, в который внес ложные данные о поправках в устав и о прекращении полномочий теперь уже бывшего директора Игоря Шелковина и назначении себя на его место.
Как отмечается в материалах МВД, по предварительным оценкам, ущерб партнерству составил 54 млн рублей. В отношении группы лиц было возбуждено уголовное дело по признакам преступления по ч. 1 ст. 170.1 УК («фальсификация Единого государственного реестра юрлиц»).
По словам Саватюгина, есть примеры войн между саморегулируемыми организациями. В июле прошлого года национальное объединение строителей «НОСТРОЙ» (координирует работу строительных СРО) объявило о том, что все допуски, выданные одной из крупнейших в России СРО «СтройРегион» (по разным оценкам, от 5 до 15 тыс. членов), недействительны. Формально причиной решения стало письмо Ростехнадзора, в котором указано, что «СтройРегион» не внес изменений в Единый государственный реестр СРО до 1 января 2011 года в связи с изменением перечня видов работ. По неофициальной версии, на «СтройРегион» пало подозрение в торговле допусками и в махинациях с компенсационным фондом. Кстати, и сам «НОСТРОЙ» пережил нелегкие времена: в 2010 году была предпринята мощная, но неудачная попытка расколоть объединение и сместить его руководителя Ефима Басина.
Финансовая деятельность многих СРО непрозрачна, члены организаций не знают, куда уходят их взносы. Это создает питательную среду для всякого рода злоупотреблений. Так, зимой этого года в Петербурге исполняющий обязанности председателя жилищного комитета городского правительства Владимир Гайдей заявил об исчезновении более 100 млн рублей из компенсационного фонда крупнейшей в городе саморегулируемой организации предприятий ЖКХ «Жилищный комплекс».
Однако, по мнению Алексея Саватюгина, самой большой проблемой саморегулируемых организаций является прежде всего то, что их деятельность не направлена на защиту своих членов. По словам заместителя министра экономического развития Олега Фомичева, сегодня наблюдаются тенденции, когда желание отдельных инициативных групп приобрести регулирующие полномочия существенным образом опережает их реальные компетенции, реальные достижения в своей области. Отсутствие какого-либо опыта приводит к тому, что новые правила игры зачастую вырабатываются теми же людьми, которые раньше работали либо были экспертами для государственных органов.
В итоге отказ от государственного регулирования допуска в профессию и административного установления требований приводит лишь к выстраиванию системы, очень похожей на государственную, только силами уже не госорганов, а профессионального сообщества. Логика же саморегулирования искажается, а действующее законодательство позволяет называть саморегулируемыми организациями институты, отдаленно напоминающие СРО и созданные иногда даже не только под потребности конкретной отрасли, но и под любые «локальные» задачи.
Есть претензии к деятельности саморегулируемых организаций и у Счетной палаты. Так, отсутствие порядка исполнения Росреестром государственных функций по контролю и надзору за деятельностью СРО, например, позволяет арбитражным управляющим, нарушая закон о банкротстве, продавать государственное имущество по заниженным ценам. Ущерб от такой деятельности арбитражных управляющих, только по данным проверок, проведенных за последние два года, составил более 1,5 млрд рублей. Причем в большинстве случаев этот ущерб не представляется возможным восполнить: компенсационный фонд отраслевых СРО составляет менее полумиллиарда рублей.
Минэкономразвития и депутаты предлагают поправить действующее законодательство, введя единые стандарты работы СРО вне зависимости от отрасли. Кроме того, Минэкономразвития полагает необходимым внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), которыми должна вводиться ответственность СРО и их должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих функций. По словам Олега Фомичева, надо в рамках закона сбалансировать состав требований таким образом, чтобы, с одной стороны, дать СРО необходимую для развития свободу, а с другой — должным образом обеспечить их ответственность.
Часть бизнес-сообщества в принципе согласна с предложениями Минэкономразвития. Как пояснил «Профилю» вице-президент РСПП, председатель комитета РСПП по развитию саморегулирования Виктор Плескачевский, государство должно установить какой-то общий подход к СРО. «Это уменьшит злоупотребления и позволит обобщить нашу российскую практику, — полагает Плескачевский. — Кодификация законодательства повысит ответственность внутри СРО, члены организаций должны знать, на что тратятся их деньги».
Глава профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев «ПАРТАД» Павел Дубонос соглашается, что сегодня общие принципы, заложенные в базовом законе о саморегулировании, могут не соблюдаться. Поэтому кодификация действительно очень важна. «Для саморегулирования важно, чтобы институт получил четкие границы», — полагает Дубонос.
Впрочем, не все СРО считают, что законодательство о саморегулировании нуждается в подобной коррекции. Претензии к законопроекту высказывают главным образом строители. По словам вице-президента НП «СРО «Альянс строителей» Романа Маличева, в том виде, в котором законопроект существует сегодня, принимать его преждевременно. «Предусмотреть заранее все возможные особенности систем саморегулирования для всех видов деятельности невозможно, сегодня системы саморегулирования для разных видов отраслей существенно отличаются друг от друга, — отмечает Маличев. — А нам предлагают в одну форму вставить разное содержание. Мы же настаиваем на том, чтобы именно форма зависела от содержания, а никак не наоборот».
Кроме того, строительные СРО не согласны с предлагаемым разработчиками поправок существенным повышением минимальных сумм взносов в компенсационный фонд СРО. «На практике институт компенсационных фондов пока не работает, то есть случаев выплат из фондов еще не было, — говорит Роман Маличев. — Сумма взносов в компенсационный фонд на сегодняшний день для строительных организаций достаточно высока. На мой взгляд, дополнительное увеличение финансовой нагрузки на членов СРО повлечет за собой снижение привлекательности идеи членства». «Принятие данного законопроекта создаст явные дополнительные проблемы, что замедлит продвижение саморегулирования и не даст ему возможности развиваться естественным путем», — резюмирует он.
В настоящее время законопроект прошел согласование со всеми заинтересованными ведомствами, устраивает он, как уже отмечалось, и часть бизнес-сообщества. Планируется, что обсуждаемые поправки в закон «О саморегулируемых организациях» должны быть вынесены на рассмотрение парламента в осеннюю сессию. В случае принятия закон должен вступить в силу в 2013 году.
Стоит отметить, что, вероятнее всего, для СРО нынешняя модернизация законодательства — это последний шанс. У чиновников много претензий к их деятельности, и если даже после введения единых стандартов деятельности и повышения степени ответственности СРО не заработают как реально действующая альтернатива госорганам, то можно даже ждать возврата системы лицензирования, считает источник «Профиля» в Госдуме. Но Павел Дубонос уверен, что институт саморегулирования уже сформирован, неплохо работает и ломать ничего не надо. С ним согласен и директор Национального совета такси Станислав Швагерус. Саморегулирование в стране сложилось, и считать идею дискредитированной несправедливо. «Этим принципам сотни лет, и по ним живут все развитые страны. Особого пути не существует. Поправки в закон о саморегулировании необходимы, за прошедшие годы накоплен определенный опыт, который требует теперь своего законодательного оформления», — полагает Станислав Швагерус.
Виктор Плескачевский тоже считает, что сама идея саморегулирования не должна отвергаться. Государственное регулирование всегда хуже профессионального, просто нужно научиться пользоваться инструментом саморегулирования, уверен он.
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме