Тезисы выступления директора Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России В.А.Живулина «О развитии института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации» 24 мая 2012 г.
Задача поэтапного внедрения механизмов оценки регулирующего воздействия (далее также – ОРВ) на региональном уровне была сформулирована Минэкономразвития России в докладе «О практике внедрения и дальнейшем развитии института оценки регулирующего воздействия в нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» на заседании Правительства Российской Федерации 26 мая 2011 года.
В качестве основных направлений деятельности на вторую половину 2011 года были выбраны:
- Разработка методических рекомендаций по использованию оценки регулирующего воздействия в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
- Организация процесса обучения государственных служащих субъектов Российской Федерации и иных заинтересованных лиц в связи с внедрением механизмов оценки регулирующего воздействия на региональном уровне
На конец 2011 года и на весь 2012 год была намечена апробация использования оценки регулирующего воздействия в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в пилотных субъектах Российской Федерации).
В целях популяризации института ОРВ на региональном уровне Минэкономразвития России во второй половине 2011 года было организовано два четырехдневных семинара по международной практике оценки регулирующего воздействия (Скотт Джейкобс, США), на которые были приглашены представители органов власти субъектов Российской Федерации. В семинаре 17-21 октября 2011 г. приняли участие представители 4 субъектов Российской Федерации: Северной Осети-Алании, Республики Башкортостан, Ульяновской и Вологодской областей в количестве 10 человек, в семинаре 6-9 декабря 2011 г. – представители 19 регионов, в том числе: Республик Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Коми, Чувашия, Краснодарского Хабаровского, Ставропольского и Алтайского краев, Волгоградской, Белгородской, Липецкой, Тюменской, Ростовской, Пензенской, Вологодской, Челябинской, Свердловской, Саратовской областей. Всего присутствовало 33 участника из регионов.
Также с участием представителей регионов России был организован семинар об опыте ОРВ в Австралии, Новой Зеландии и Мексике, прошедший в рамках мероприятий АТЭС (SOM 1) 9-10 февраля 2012 года. В семинаре приняли участие представители 17 регионов, в том числе: Краснодарского и Красноярского краев, Республик Татарстан, Чувашия Удмуртия, Коми, Ханты-мансийского автономного округа Волгоградской, Свердловской, Вологодской, Саратовской, Курганской, Томской, Рязанской Ульяновской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Всего присутствовало 26 участников из регионов.
К концу 2011 года Минэкономразвития России были подготовлены проекты методических рекомендаций по внедрению механизмов оценки регулирующего воздействия на региональном и муниципальном уровнях, методического руководства по организации публичного обсуждения проекта нормативного правового акта на всех стадиях его подготовки, других методик для проведения ОРВ необходимых для проведения всего комплекса процедур оценки регулирующего воздействия и публичных консультаций на региональном уровне. Эти методические материалы были обсуждены с представителями субъектов Российской Федерации и экспертным сообществом и предлагаются к принятию их за основу при внедрении в практику оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.
В ходе выстраивания контактов с российскими регионами, заинтересованными в продвижении у себя института оценки регулирующего воздействия кроме проведения обучающих мероприятий во все субъекты Российской Федерации нами направлялись письма-опросники с целью получения общей картины распространения новых институтов правотворчества и готовности регионов России к их внедрению.
Письмом от 15 декабря 2011 года № 28255-ОФ/Д26 Минэкономразвития России направило в органы исполнительной власти 83 субъектов Российской Федерации запрос о предоставлении информации относительно развития института ОРВ в регионах.
По состоянию на 14 февраля 2012 года получены ответы от 67 регионов. Все высказавшиеся регионы отметили заинтересованность во внедрении института ОРВ.
Что касается текущего распространения практики оценки вновь вводимого регулирования, 20 регионов проводят работу с подготавливаемыми проектами нормативных актов преимущественно в форме антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения. Вместе с тем 33 региона назвали орган ответственный за проведение ОРВ (видимо, имелись в виду, в том числе, государственные органы, ответственные за проведение аникоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения). 20 субъектов РФ перечислили области регулирования, составляющие предметную область оценки. 2 региона назвали государственный орган, который осуществляет контроль качества ОРВ.
50 регионов отметили, что проводят публичные обсуждения разрабатываемых проектов нормативных правовых документов. Вместе с тем, только 9 субъектов назвали ресурс в интернете, где эти обсуждения проводятся. В 3 регионах был назван конкретный государственный орган, организующий проведение ПК.
28 субъектов РФ отметили заинтересованность в обсуждении разрабатываемых методических материалов по вопросам ОРВ. Только 2 региона назвали применяемые в ходе оценки качества правотворчества региональные методики, в обоих случаях они касаются проведения публичных консультаций.
49 регионов предложили кандидатов для включения в рабочую группу по вопросам взаимодействия с субъектами Российской Федерации Консультативного совета по ОРВ при Минэкономразвития России.
3 региона отметили, что ОРВ проводится с 2011 года (Республика Башкортостан, Воронежская область, Забайкальский край), еще 28 регионов планируют начало проведения ОРВ в 2012 году.
По результатам проведенного нами опроса, сами регионы видят следующие проблемы и трудности на пути внедрения ОРВ (количество регионов, отметивших ту или иную проблему):
отсутствие методик – 10,
недостаток квалификации – 11,
нехватка ресурсов, штата – 5,
отсутствие нормативной базы – 5,
отсутствие ответственного органа, недостатки межведомственной координации, конфликты с разработчиками правового регулирования – 5,
недостаток практики, опыта – 5,
сложность процедур, трудоемкость – 3,
пассивность общества – 2,
отсутствие контроля, недостаток данных, неопределенность предметной области, отсутствие инфрастуктуры обмена информацией, отсутствие должной связи госорганов и общества, замедление согласования проектов нормативных актов – по одному ответу.
Полученный нами отклик субъектов Российской Федерации позволяет сделать определенные выводы относительно текущего состояния и перспектив внедрения института оценки регулирующего воздействия на региональном уровне:
1. В данный момент институт оценки регулирующего воздействия на региональном уровне начинает свое развитие. Ни в одном из регионов данная процедура не включает полного цикла необходимых мероприятий. В данный момент только в Вологодской области сформирована в целом нормативная база проведения ОРВ и с начала 2012 года процедура, включая проведение публичных консультаций, запущена по модели, действующей сейчас на федеральном уровне (проводится ОРВ готовых проектов нормативных правовых актов, подготовленных региональными органами исполнительной власти).
2. Многие регионы осознают потребность в совершенствовании нормотворческих процедур и сами достаточно целенаправленно движутся в направлении использования института ОРВ в нормотворческой деятельности. По нашему мнению это связано как с осознанием в субъектах Российской Федерации необходимости повышения качества законодательного регулирования, так и с потребностью в улучшении инвестиционного имиджа территорий.
3. Данная ситуация является благоприятной для начала целенаправленного продвижения института ОРВ в регионы России по нескольким причинам:
- Минэкономразвития России накоплен опыт по выстраиванию процедур оценки регулирующего воздействия и публичного обсуждения проектов нормативных актов (за исключением проведения оценки, начиная с ранней стадии разработки регулятивного решения), подготовлен базовый пакет руководств по проведению оценки регулирующего воздействия,
- в регионах на данном этапе не создано «своих собственных» моделей оценки, отсутствуют какие-либо особенные укоренившиеся практики, от которых регионам сложно будет отказаться,
- субъекты Российской Федерации вступают в данный процесс исключительно на основе собственной заинтересованности, отмечая при этом потребность в установлении единых подходов к проведению процедур оценки и заинтересованность в партнерских отношениях с федеральным Правительством в этой области.
В этих условиях субъекты Российской Федерации могли бы, на наш взгляд, приступить к внедрению наиболее эффективной модели проведения оценки регулирующего воздействия, начиная с ранней стадии выработки регуляторных решений.
Ключевыми рисками в данном направлении являются отсутствие достаточного уровня компетенции региональных госслужащих, возникновение экзотических моделей оценки, а также возможное сопротивление региональных органов исполнительной власти – разработчиков нормативного регулирования.
В этих условиях целесообразно поддержать инициативу по внедрению процедуры ОРВ в наиболее подготовленных и стремящихся к этому субъектах Российской Федерации. Опыт нескольких результативных пилотных проектов в этом направлении в течение 2012 года был бы очень полезным как для регионов, обдумывающих целесообразность внедрения института ОРВ, так и для федеральных органов исполнительной власти, где процесс внедрения прогрессивных практик нормотворчества не находит серьезной поддержки.
Для поддержки заинтересованности субъектов Российской Федерации во внедрении института ОРВ, Минэкономразвития России были включены критерии уровня развития института ОРВ в регионах в подготовленный Министерством проект постановления Правительства Российской Федерации «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 году» в качестве достаточно весомых оснований для получения федеральных субсидий российскими регионами.
Мы рассчитываем, что оказание регионам России поддержки по линии Административной реформы повысит вес мероприятий по внедрению ОРВ в глазах органов власти субъектов Российской Федерации.
Методологическая и организационная поддержка субъектов Российской Федерации по линии Минэкономразвития России проводится в рамках деятельности Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия. Рабочая группа по взаимодействию с субъектами Российской Федерации при Консультативном совете провела свое первое заседание 8 февраля 2012 года.
В ходе заседания рабочей группы были обсуждены следующие вопросы:
- О выработке предложений по определению сфер правотворчества для проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации,
- О методических рекомендациях по проведению оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и распространению лучших практик,
- Об опыте внедрения механизмов оценки регулирующего воздействия на региональном уровне на примере опыта Республики Башкортостан и Вологодской области,
- О проекте соглашения между Минэкономразвития России и субъектами Российской Федерации при проведении оценки регулирующего воздействия на региональном уровне,
- О подходах к определению региональных приоритетов при формировании плана экспертиз действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на второе полугодие 2012 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
Минэкономразвития России заинтересовано в формировании в субъектах Российской Федерации высоких и одновременно общепонятных стандартов процедур оценки регулирующего воздействия. Как отмечалось выше, многие регионы высказываются всецело за формирование единообразной модели проведения оценки. Для этих целей в ходе заседания Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия при Минэкономразвития России 2 декабря 2011 года было высказано предложение о выработке рамочного соглашения между субъектом Российской Федерации и Минэкономразвития России, устанавливающего следование определенному стандарту качества процедур оценки с одной стороны и обязательства методологической и организационной поддержки мероприятий по внедрению ОРВ с другой. По итогам обсуждения проекта такого соглашения в ходе заседания рабочей группы по взаимодействию с субъектами Российской Федерации при Консультативном совете были высказаны предложения по доработке проекта соглашения. В данный момент проект находится на согласовании в Минэкономразвития России.
В течение 2011 года 44 субъекта Российской Федерации оказывали экспертную поддержку по тем или иным вопросам в рамках проводимых Минэкономразвития России публичных консультаций по проектам нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. По итогам проведенного нами опроса (письмо от 15 декабря 2011 года № 28255-ОФ/Д26) 53 региона высказали заинтересованность в этой работе. По результатам указанного обследования список регионов – участников публичных консультаций по проектам нормативных актов федеральных органов исполнительной власти будет нами в скором времени скорректирован.
Опыт внедрения процедур ОРВ на федеральном уровне показывает, что одним из существенных вызовов, с которым столкнутся органы власти субъектов Российской Федерации, будет организация публичных консультаций, для проведения которых необходимо разработать и запустить специальные интернет-порталы. В целях оказания помощи регионам в этом вопросе Минэкономразвития России предусматривает средства в рамках государственной программы «Информационное общество» для запуска таких порталов (по типу созданного для обсуждения регуляторных инициатив федеральных органов исполнительной власти интернет-портала regulation.gov.ru) в пилотных регионах.
Одним из предложений субъектов Российской Федерации в данный момент является создание единого информационного ресурса для заинтересованных пользователей из регионов России по актуальным вопросам проведения оценки регулирующего воздействия. Такой ресурс предполагается оперативно разместить на сайте Минэкономразвития России в разделе ОРВ. Кроме того, регионами было предложено создать единую базу данных для возможности обмена подготовленными в регионах заключениями об оценке регулирующего воздействия нормативных актов региональных органов власти. Данный вопрос также может быть в перспективе решен.
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме