Публикации

Тезисы выступления Председателя комитета Государственной Думы по земельным отношениям М.Л.Шаккума на форуме «Стратегия развития строительства в России»

1. Строительный комплекс — один из наиболее значимых сегментов нашей экономики. Жилье, коммунальная, транспортная инфраструктура — нет ничего важнее.

Строительная деятельность — самый верный и точный индикатор состояния нашей экономики. От того, в каком состоянии находится эта отрасль, способна ли она обеспечить спрос со стороны государства, бизнеса и граждан новыми мощностями, домами, объектами высокого качества, зависит, в конечном итоге, будущее страны.

Реформы в строительной отрасли назрели давно. В 2004 года прошел первый этап — принято 27 законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в том числе Градостроительный кодекс, Жилищный кодекс, 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости", 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов коммунального комплекса".

Создание саморегулируемых организаций в строительстве — это важнейший этап реформирования строительного комплекса. Саморегулируемые организации — это не только замена лицензирования системой выдаваемых такими организациями допусков к опасным видам работ.

Главное — это создание объединения ответственных участников строительного процесса. Ключевое слово здесь — ответственных, ответственных за все, что происходит на строительном рынке.

2. Хотелось бы предложить несколько самых актуальных тем для обсуждения.

Первая тема — саморегулирование в строительстве.

С 1 января 2010 года завершился переход от системы лицензирования в области строительной деятельности к саморегулированию.

В настоящее время создано около 400 СРО, действуют Национальные объединения СРО в области инженерных изысканий, проектирования и строительства. Недавно прошли Всероссийский съезды саморегулируемых объединений.

Главной проблемой все также остается возможность создания и деятельности фиктивных саморегулируемых организаций, которые по сути, торгуют допусками.

В целях решения этой проблемы летом Государственной Думой был принят Федеральный закон № 240 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Он наделил Национальные объединения рядом полномочий по контролю за деятельностью СРО. Это первый шаг, думаю, необходимо продолжать работать в этом направлении. Это должна быть совместная работа органов власти и профессионального сообщества.

Кроме того, по сути, закон ввел понятия «генеральный подрядчик» — лица, который организует и координирует выполнение всех строительных работ. Для указанных лиц установлены дифференцированные взносы в компенсационный фонд в зависимости от стоимости объектов и повышенные требования к выдаче таких допусков. Это связано с тем, что во многом именно от организации работы генподрядчиком зависит безопасность здания или сооружения в целом.

Напоминаю, что ранее выданные допуска к работам по организации строительства действуют только до 1 января 2011 года. После — только допуска, выданные с учетом новых требований Градостроительного кодекса.

3. Следующая наверное наиболее актуальная тема — это применение 94-ФЗ при размещении заказов на крупные строительные подряды.

Как известно, в настоящее время основной процедурой размещения заказов, в том числе для строительства, являются электронные аукционы. Несомненно, что электронный аукцион имеет ряд существенных преимуществ, является универсальной процедурой.

Но существуют и «сложные» госзакупки, которые невозможно уложить в «прокрустово ложе» универсальных процедур. Среди них — строительные подряды. Эти работы порой требует участия уникальных специалистов, которых в современной России можно сосчитать буквально по пальцам. Но даже строительство и ремонт простых объектов можно доверить далеко не каждому. К строительным работам должны допускаться только те фирмы, которые реально в состоянии качественно построить объект, обеспечить его безопасность и эксплуатационную надежность. Доверять такие работы каким-то сомнительным компаниям, «котам в мешке», только потому, что они предложили свои услуги за наименьшую цену, по меньшей мере, легкомысленно.

Таким образом, контракт на такие работы налагает повышенные обязательства не только на подрядчика, но и на заказчика.

А между тем электронный аукцион проводится по одному-единственному параметру — цене. Он не учитывает всей сложности гражданско-правовых отношений между заказчиком и подрядчиком. В российских условиях инструменты обеспечения выполнения контракта реально не работают, а самые разнообразные механизмы его срыва находятся в руках подрядчика.

Анонимность и мнимая дешевизна, сопровождавшие торги на электронных площадках, нередко «оставляют за бортом» такую важнейшую проблему, как способность подрядной организации качественно построить тот или иной объект.

Хотел бы здесь привести слова Президента РФ Д.А. Медведева: «Что касается оценки результатов, то очевидно, что не всегда деньги являются абсолютным критерием оценки, и уж точно много случаев, когда этим денежным фактором манипулируют. Заключается договор по заранее заниженной цене, а после этого все летит в тартарары, потому что исполнитель свои обязательства за эти деньги не может осуществить, начинаются споры. Нужно здесь какие- то критерии вводить».

Торги на электронных площадках при выборе исполнителя крупных строительных подрядов — чисто российская «инновация». На Западе в таких случаях подрядчиков отбирают на конкурсе.

Но можно ли все-таки проводить аукцион? Можно! Но тогда ему должна предшествовать предквалификация. После нее в аукционе участвуют три-четыре компании. В предварительном отборе колоссальную роль играет институт экспертизы предложений соискателей контракта, по сути дела имеющий решающий голос. Оценить способность подрядной организации построить тот или иной объект могут только эксперты, исходя из своих знаний и опыта. Попытки формализации критериев при отборе подрядчиков в строительстве работают только до известного предела. Точно так же как, например, опытный врач никогда не будет ставить диагноз заочно, исходя только из результатов лабораторных исследований; для него важны внешний вид больного, его субъективные ощущения и многое другое.

Нетрудно видеть, что сегодня у нас основное внимание сосредоточено на процедурах, которые приобрели некое самодовлеющее значение, а не на конечном результате. Усложняя до бесконечности механизм распределения подрядов, мы все больше и больше отдаляем заказчика и подрядчика друг от друга, ставя между ними электронные площадки, надзорные органы, и вместе с ними — умножающееся в геометрической прогрессии количество контролеров: сотрудников ФАС, прокуратуры, МВД и т.д. Эти люди могут в любой момент вмешаться в процесс, прервать его, изъять документацию и т.д., нисколько не отвечая при этом за конечный результат. Вот именно в этом звене и возникает благодатная почва для коррупции. Ибо коррупция расцветает там, где существует безответственность, из которой можно извлечь личную выгоду. При этом для того, чтобы контролировать контролирующие органы (они ведь тоже не безупречны!), приходится учреждать новых контролеров и так до бесконечности. Складывается абсурдная ситуация: процедуры соблюдены «до запятой», а объекта все еще нет или он построен из рук вон плохо и его приходится ремонтировать сразу же после ввода в эксплуатацию. Как следствие — экономике страны наносится колоссальный ущерб.

Вывод, заключается в следующем: необходима дополнительная глава в 94-ФЗ, посвященная договору подряда. Способ отбора подрядчиков, как мы уже говорили

- это преимущественно конкурс или же аукцион с предквалификацией. При этом необходимо учесть, что подряды на строительные работы имеют несколько разновидностей: простой подряд; подряд на проектирование и строительство, когда цена объекта еще не определена; контракт полного жизненного цикла объекта. В законе должны быть обозначены критерии, по которым отбирается подрядчик, и прописан предельный «удельный вес» каждого из этих критериев. В рамках каждой предметной области критерии должны быть унифицированы.

4. Другая проблема для всего строительного комплекса — административные барьеры. Создана необходимая законодательная база. Но на практике мало что изменилось. В ряде субъектов Российской Федерации продолжают требовать получение согласований на проектную документацию, в технические условия включают требования, не связанные с подключением объекта к сетям.

Причина в том, что изначально допущена системная ошибка. Раньше система предотвращение вреда основывалась не на принципе «адекватного возмещения», а на принципе «недопущения» и угрозе наступления административной и уголовной ответственности, в первую очередь, чиновника, выдавшего соответствующие разрешения, а также генерального проектировщика или подрядчика.

В настоящее время, ситуация коренным образом изменилась — изменились экономические отношения, широкое распространение получил институт частной собственности.

Однако строительная деятельность является по факту заложником прежней системы правового регулирования — государство все контролирует в целях недопущения вреда.

В результате, с одной стороны, собственники зданий и сооружений в должной мере не заинтересованы в качественном выполнении работ, оказании услуг, поскольку фактически ни за что не несут ответственности.

С другой стороны, чиновник боится принимать какие-либо решения, поскольку в случае аварии, пожара, обрушения здания или сооружения именно он будет нести ответственность.

Либерализация рынка в строительстве понималась в последнее время чересчур буквально. Единственный путь упрощений виделся в упразднении контролирующих процедур со стороны государства без их адекватной замены негосударственными механизмами обеспечения ответственности и качества. Убирая в этом механизме лишь отдельные «вешки» в виде тех или иных согласований, мы не решим проблему. Необходимо системное изменение подхода к регулированию строительной деятельности. Без заинтересованности собственника в безопасности зданий и сооружений мы вряд ли что-то решим.

Необходимо перенести центр ответственности от чиновника на собственника. Это единственный способ побудить людей соблюдать повышенные требования к качеству и безопасности продукции, разрабатывать новые стандарты, чтобы не допустить в дальнейшем причинения вреда, наступления ответственности. Только изменив сам подход к ответственности, мы с одной стороны сможем снять административные барьеры в строительстве, а с другой — повысить безопасность зданий и сооружений.