Доклад Генерального директора НП «Объединение строителей подземных сооружений, промышленных и гражданских обьектов» Сергея Николаевича Алпатова на V Практической Конференции «Развитие строительного комплекса Санкт-Петербурга и Ленинградской области в условиях саморегулирования».
Уже более года российские строители и проектировщики работают в условиях саморегулирования. У перехода на саморегулирование было много противников. Справедливой критике подвергается саморегулирование и сейчас, в первую очередь, из-за необдуманного, лавинного изменение законодательных актов и недостаточно активной работы национальных объединений, которые пытаются взять на себя дополнительные, непредусмотренные законом функции и перегружают СРО, а значит и их членов дополнительной бумажной работой и дополнительными финансовыми нагрузками. Яркий тому пример введение в закон понятие аттестация.
Какая аттестация вводится- непонятно, причем не только нам, но и контролирующим органам, которые не смогли чётко ответить на наш запрос, а НОСТРОЙ уже развернул активную работу по созданию аттестационных центров и предложил проводить аттестацию ИТР строительных организаций в них.
Зачастую, национальные объединения выходят с законодательными инициативами, не поддержанными большинством саморегулируемых организаций. Финансовая деятельность национальных объединений закрыта, и получить детальную информацию по расходованию средств не удается.
Так, например, национальное объединение проектировщиков в 2010 году израсходовало на свое содержание 84 млн. рублей, причем на нужды СРО, то есть на нас с вами средств практически выделено не было. Более того, в результате работы ревизионной комиссии было выявлено не целевое расходование средств в объеме более 18 млн. рублей.
Вместе с тем, надо справедливо отметить, что в настоящее время ситуация меняется в лучшую сторону.
В результате активной позиции саморегулируемых организаций их мнение стало учитываться национальными объединения, органами законодательной и исполнительной власти. Саморегулируемые организации принимают самые активные участия в корректировке законодательных актов в области строительства и проектирования. Национальные объединения начинают вести очень нужную организационную работу по обновлению нормативно-технической базы, активно работают с органами законодательной и исполнительной власти.
Остановимся на положительной роли саморегулирования. Для того чтобы понять это необходимо сделать небольшой исторический экскурс.
В дореформенный период в России система управления строительством была строго централизованной. При правительстве функционировал специализированный орган — Комитет по делам строительства (Госстрой СССР), ему подчинялись строительные министерства, министерствам — главки, главкам — тресты, трестам — управления и т.д. На всех уровнях распоряжения вышестоящей организации были обязательны для нижестоящей.
Позднее структура управления строительством была децентрализована. Ликвидированы все органы централизованного управления, как на федеральном, так и на региональных уровнях.
На федеральном уровне остался функционировать лишь один государственный орган — Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой России), который, в отличие от своего предшественника — Госстроя СССР, административными полномочиями по отношению к строительным организациям не располагал. Направлениями его деятельности стали общие вопросы технической политики, утверждение нормативных документов, типовой документации, финансирование наиболее важных научных исследований и т.д. Госстрой России и органы архитектуры и градостроительства субъектов России представляли собой единую систему органов исполнительной власти в области регулирования градостроительства, архитектуры, жилищно-коммунального комплекса.
В результате многочисленной реорганизации Госстроя СССР и Госстроя РСФСР в постсоветский период организовано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) — федеральный орган исполнительной власти, находившийся в ведении Министерства регионального развития Российской Федерации.
Агентство упразднено Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724. Функции агентства переданы Министерству регионального развития Российской Федерации.
В течение 90-х годов организационно-правовые формы хозяйствования в строительстве, как и в других отраслях, претерпели довольно сложную эволюцию. Многократно менялась законодательная база, менялась трактовка многих понятий.
Строительные организации приобрели большую административную самостоятельность, сами стали искать для себя работу, обеспечивать себя ресурсами, механизмами. Производственные отношения приобрели экономический характер. Это изменило как номенклатуру строящихся объектов, так и сами строительные организации, последние частично акционировались, некоторые распались на более мелкие организации. В СССР в 1990 году насчитывалось примерно 4 тысячи крупных строительных предприятий (трестов) и 32 тысячи средних предприятий (строительных управлений), большая часть которых входила в состав упомянутых крупных предприятий (трестов) в качестве структурных подразделений. В 1995 году в РФ было 160 тыс. строительных организаций (предприятий), из которых 140 тыс. относилось к малым организациям (предприятиям). По данным Федеральной службы государственной статистики в Российской Федерации в 2009 году было зарегистрировано 433,7тыс. строительных организаций.
Вся ранее существовавшая система была практически полностью разрушена. Взамен предложено ничего не было. Все строительные компании действовали практически разрознено, единственное, что их как-то объединяло, так это единый заказчик. Немногочисленные общественные объединения строителей, не имея юридических полномочий для оказания воздействия, давления на законодательную, исполнительную власть были, в лучшем случае, площадкой для обмена мнениями.
С введением саморегулирования ситуация кардинально изменилась. Впервые в российском праве саморегулируемым организациям, объединяющим строителей, проектировщиков и изыскателей, законодательно было дано право принимать участие в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, связанных с вопросами саморегулирования в строительной сфере.
Указанное выше право саморегулируемыми организациями реализуется посредством внесения на рассмотрение органов государственной власти предложений по вопросам формирования и реализации государственной политики в сфере градостроительной деятельности, а также посредством направления запросов на получение информации от органов государственной власти, необходимой для выполнения саморегулируемой организацией своих функций.
При этом саморегулируемые организации имеют право направлять предложения и запросы как непосредственно от своего имени, так и через так называемые национальные объединения саморегулируемых организаций, одной из основных функций которых является представление интересов саморегулируемых организаций, а значит и строительных организаций, входящих в их состав, во всех органах государственной власти.
Реализация указанного права позволила в кратчайшие сроки начать системную работу, в первую очередь, в области обновления нормативно технической базы, возобновление системы непрерывного обучения (в том числе повышение квалификации), корректировки законодательной базы и повышения качества строительно-монтажных работ и проектирования.
И если говорить о едином правовом поле, необходимо отметить, что было сделано, или вернее сказать, какая системная работа была начата благодаря саморегулированию и какие результаты были получены.
Приведу примеры на основе работы, проводимой в области подземного строительства:
В области разработки НТБ:
Начиная с 2003 г. Прекращена разработка новых и актуализация действовавших СНиПов и СП, координация деятельности в области разработки ТСН также в соответствии с законом была прекращена. Это привело, во-первых, к устареванию имеющегося фонда нормативных документов, а во-вторых, к тому, что целый ряд прогрессивных технологий проектирования и строительства до сих пор не обеспечены нормативной базой, соответствующей современному техническому уровню.
Общественные объединения и организации в области строительства неоднократно выступали против создавшейся ситуации.
Создание института саморегулирования, учреждение национальных объединений строителей и их активная позиция позволили провести работу по совершенствованию законодательства в сфере технического регулирования более целенаправленно с одной стороны и параллельно начать работы по системному обновлению нормативной базы — с другой.
В результате были приняты изменения в Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (закон № ФЗ-385 от 30.12.2009 г.), представляющие возможность установления особенностей технического регулирования в строительстве, и принятие Федерального закона № 384 от 30.12.2009 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
Принятые законы позволили решить ряд принципиальных вопросов:
1. Сохранить потенциал ныне действующей нормативной базы в области градостроительной деятельности. В соответствии с п. 2 статьи 42 регламента СНиПы, утвержденные до дня вступления в силу технического регламента (до 01.07.2010 г.), признаются сводами правил и могут использоваться в качестве доказательной базы технического регламента наряду с национальными стандартами и другими сводами правил.
2. Обеспечить строительную отрасль нормативными документами обязательного применения, позволяющими однозначно подтверждать и документально удостоверять соответствие всех результатов строительной деятельности, которые могут повлиять на безопасность создаваемой среды обитания человека. В отличие от ФЗ-184, принятый ТР предусматривает разработку и утверждение на уровне Правительства РФ перечня нормативных документов, применяемых на обязательной основе (статья 6 регламента).
3. Создать оптимальные условия эффективного применения и соблюдения нормативных правовых и нормативных документов, в том числе в рамках реализации контрольных и надзорных функций государства, предусмотренных регламентом и Градостроительным кодексом РФ. При этом оценка соответствия объектов требованиям нормативных документов в строительстве будет осуществляться на всех этапах жизненного цикла зданий (от удостоверения соответствия результатов инженерных изысканий до оценки соответствия здания на этапе эксплуатации).
Для реализации принятого ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» первоочередной задачей являлась разработка и утверждение перечней нормативных документов обязательного и добровольного применения, создание механизма актуализации и совершенствования системы нормативных документов в строительстве, проведение сравнительного анализа российской, международной и региональной (европейской) систем нормативных документов в строительстве и определение приоритетных направлений их гармонизации.
Одним из пунктов подписанного 19 марта 2010 года соглашения между Минрегионом России и тремя национальными объединениями изыскателей, проектировщиков и строителей предусмотрено совместное участие в финансировании работ по разработке и актуализации нормативных документов в строительстве.
28 августа 2010 года подписан приказ Минрегиона России № 385, которым утвержден Порядок проведения работ по разработке и утверждению сводов правил (СП) и актуализации ранее утвержденных строительных норм и правил (СНиП) в Минрегионе. НОСТРОЙ активно участвовал в разработке данного Порядка.
В соответствии с утвержденным Порядком разработка СП и проектов изменений (дополнений) к ранее утвержденным СНиП осуществляется на основании ежегодно утверждаемого Минрегионом плана работ, в котором учитываются в т. ч. предложения национальных объединений изыскателей, проектировщиков и строителей при наличии соответствующих обоснований. При этом технический комитет по стандартизации ТК 465 «Строительство» готовит заключение по проекту плана и проводит экспертизу разработанных проектов документов.
Итак, что было сделано за прошедший год в части формирования современной нормативно-технической базы в области освоения подземного пространства.
Впервые за последние 10-20 лет Комитетом по освоению подземного пространства НОСТРОЙ и Некоммерческими партнерствами «Объединение подземных строителей» и «Объединение подземных строителей — Проект» при поддержке Тоннельной Ассоциации России, МАС ГНБ начата системная работа в области обновления научно-технической базы подземного строительства и проектирования в целом, и горизонтально-направленного бурения в частности. К разработке этих документов привлекаются ведущие Российские институты и специалисты республик бывшего союза, используется опыт и наработки наиболее развитых зарубежных стран.
Что касается видов работ, на которые отсутствует нормативно-техническая документация, то по пяти видам, вошедшим в Программу стандартизации Национального объединения строителей на 2010-2011 г., уже ведется работа. Инициатором данных предложений выступил Комитет по освоению подземного пространства Национального объединения строителей, созданный по нашей инициативе.
Предложения членов Комитета по разработке нормативно-технических документов в области освоения подземного пространства вошли в Программу стандартизации НОСТРОЙ на 2010-2011 годы.
Генеральным разработчиком СТО НОСТРОЙ по трем направлениям выбран Филиал ОАО ЦНИИС «НИЦ "Тоннели и метрополитены», по двум институт по изысканиям и проектированию инженерных сооружений ОАО «МОСИНЖПРОЕКТ».
Международный и зарубежный опыт стандартизации в области строительства подтверждает, что основными координаторами аналогичных планируемым в НОСТРОЙ работ по стандартизации являются профессиональные строительные объединения, которые утверждают такие стандарты на основе сбалансированного мнения своих членов. Например, Американское общество гражданских инженеров (ASCE) в целях принятия стандартов создает специальные комитеты по направлениям строительства, проводит публичное обсуждение проектов стандартов, рассматривает предложения по устранению недостатков в уже утвержденных стандартах.
Образование
Один из ключевых принципов развития профессионального образования – его непрерывность.
В Советский период существовала единая государственная политика в области непрерывного образования, которая определяла основные направления развития образования.
Министерства и ведомства, хозяйственные руководители и профсоюзные организации осуществляли руководство непрерывным профессиональным обучением кадров в соответствующих отраслях народного хозяйства и на предприятиях, создавали отраслевые системы повышения квалификации и переподготовки кадров, формировали сеть соответствующих учебных заведений, а также развивали различные формы непрерывного обучения непосредственно на производстве.
Вопросы профессиональной подготовки кадров постоянно находились в центре внимания государства. Были созданы квалифицированные кадры преподавателей, мастеров и инструкторов производственного обучения. Ежегодно на производстве проходили обучение новым профессиям около 6 миллионов человек, более 20 миллионов рабочих повышали свою квалификацию.
Обучение работников планировалось, составлялись единые пятилетние и годовые планы подготовки кадров. Обучение имело несколько форм: систематическое самостоятельное обучение работника, краткосрочное обучение которое проводилось не реже одного раза в год, длительное периодическое обучение- не реже одного раза в пять лет. Постоянное повышение квалификации являлось прямой обязанностью каждого работника.
Система образования, сложившаяся в России к началу 90-х годов обеспечивала подготовку специалистов с начальным, средним и высшим профессиональным образованием на бесплатной основе. При этом по качеству среднего образования она превосходила большинство стран, а по многим специальностям высшего образования также была выше или соответствовала международным стандартам.
На фоне бурного роста негосударственного сектора образования, особенно дополнительного высшего профессионального образования, к началу 2000-х гг. в целом в регионах России сложилась весьма неэффективная система управления профессиональным образованием результатами деятельности, которой явились снижение качества подготовки специалистов.
Этот период характерен значительными потерями в кадровом потенциале и ослаблении материально-технической базы.
Результатом реализации такой политики стало резкое падение индексов уровня образованности граждан России. Так коэффициент интеллектуализации населения, регулярно рассчитываемый ЮНЕСКО, в нашей стране имеет следующий вид: 50-е годы – 3-е место, 60-е – 2-е место, 70-е – 24-е место, 80-е годы – 45-е, 1990-е годы 60-е место, а в 2006 г. – 64 место в мире.
Саморегулируемые организации должны укрепить правовое поле работы в развитии профессионального образования. Причем ориентиром должно стать высокое качество подготовки во всех звеньях: и в начальном, и в среднем, и в высшем, и в дополнительном профессиональном образовании. СРО должны сыграть свою роль в восстановлении престижа начального и среднего профессионального образования.
Сегодня очевидна нехватка специалистов, выпускников начального и среднего профессионального образования. Современная система готовит 70% специалистов с высшим образованием, 20- со средним, 10- с начальным. Требования рынка сейчас таковы: 80%-это начальное и среднее и 20%-высшее. То есть больше 50% выпускников гарантировано остаются сейчас без работы. Чтобы профессионально-техническое образование было переориентировано на нужды перспективных производств, нужен четкий заказ: сколько специалистов, какого уровня, какой квалификации требуется в масштабах страны. Ключевые вопросы чему учить, как учить и как оценивать успешность и качество подготовки достижения поставленных целей и новых результатов. Это требует тесного сотрудничества с работодателями и их объединениями. Обновление стандартов образования должно осуществляться на основе современных требований к профессии, сформулированных работодателями и создаваемыми ими саморегулируемыми организациями.
Все структуры саморегулирования активно работают в области организации профессионального обучения, тем не менее, вопросов и проблем много и они требуют оперативного решения для организации эффективной системы непрерывного образования в условиях саморегулирования в строительной отрасли. Это возможно лишь в результате совместной работы ведущих вузов страны, саморегулируемых организаций, национальных объединений СРО, специализированных общественных организаций, органов власти.
Повышение качества
Переход на саморегулирование впервые законодательно закрепил обязательность наличия системы контроля качества в строительных и проектных организациях и наделил саморегулируемые организации правом контроля за наличием такой системы в организациях. Такие проверки дисциплинируют организации, помогают устранять имеющиеся недостатки и ошибки, выявлять узкие места. В настоящее время разрабатывается ряд типовых документов по качеству строительной продукции и ее контролю. В частности нами предложен НОСТРОЮ стандарт "Требования к системе менеджмента качества", который может стать базовым для всех СРО.
Таким образом, мы видим, что появились первые ростки создания единого правового пространства, при котором все министерства, ведомства, строительные компании должны работать по единым правилам, по единой нормативной базе, принимают и эксплуатируют строительные объекты по единым правилам (безусловно с учетом профессиональной специфики), проводят непрерывное профессиональное обучение рабочих, технического персонала и ИТР, но предстоит еще огромная работа, чтобы довести начатое до логического завершения.
На мой взгляд, основой для дальнейшего развития единой правовой базы в строительстве должны стать специализированные СРО, которые объединяют организации достаточно узкого спектра строительной деятельности. Только они заинтересованы в инициативизации решения всего круга вопросов, стоящих перед строителями того или иного направления, а самое главное способных профессионально решать и анализировать эти вопросы.
Мы надеемся, что наше объединение может стать, в той или иной степени, инициатором или организатором этой работы в области освоения подземного пространства и прокладки инженерных коммуникаций, совместно и при поддержке других заинтересованных сторон.
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме