Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» | Информационный портал «Саморегулирование»

Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона

«О внесении изменений в Федеральный закон

«Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»

Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01 июня 2004 г. № 260, рассмотрен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – законопроект).

В процессе подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия были проведены публичные консультации (справка о результатах публичных консультаций прилагается).

1. Законопроектом предусматривается внесение изменений в часть 1 статьи 6 Федерального закона № 123-ФЗ от 22 июля 2008 г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — технический регламент), которые носят редакционный характер и устанавливают случаи, в которых пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной.

Пожарная безопасность объекта считается обеспеченной, если:

а) выполнены требования, установленные техническим регламентом и нормативными документами по пожарной безопасности, или

б) выполнены требования, установленные техническими регламентом, и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных законом.

Таким образом, исполнение требований технического регламента является обязательным для подтверждения обеспечения пожарной безопасности объекта, в то время как исполнение требований нормативных документов по пожарной безопасности является одним из альтернативных способов обеспечения состояния пожарной безопасности объекта.

Регулирование, предоставляющее субъекту предпринимательской деятельности свободу принятия решений в отношении оснащения объекта с целью достижения состояния обеспеченности пожарной безопасности, концептуально поддерживается.

2. Разработчиками законопроекта предлагается исключить из технического регламента ряд требований, устанавливающих конкретные технические решения, которые должны быть реализованы при проектировании и строительстве объектов защиты. Исключение этих требований позволит в упрощенном порядке (без внесения изменений в федеральный закон) актуализировать нормативы, соблюдение которых гарантирует соответствие объекта защиты требованиям технического регламента. Кроме того, исключение норм прямого действия сделает обязательным соблюдение меньшего количества требований и предоставит субъектам предпринимательской деятельности большую свободу выбора конструктивных решений, обеспечивающих пожарную безопасность здания.

Вместе с тем, в ряде случаев исключение норм прямого действия сопровождается параллельным указанием на то, что требования в отношении соответствующих характеристик объектов защиты будут определены нормативными документами по пожарной безопасности. Это касается требований к пожарным расстояниям между зданиями, сооружениями и строениями (статья 69), требований к системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений (статья 85), требований к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам (статья 89), требований к технологическому оборудованию с обращением пожароопасных, пожаровзрывоопасных и взрывоопасных технологических сред (статья 93.1), требований к пожарным насосам и мотопомпам (статья 110), а также требований к лифтам (статья 140).

Нормативные документы по пожарной безопасности определяются статьей 3 предлагаемой редакции технического регламента как национальные стандарты, своды правил и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Таким образом, ряд документов, носящих добровольный характер, законопроектом переводятся в категорию обязательных для исполнения. Как следствие, указанные изменения приведут к ограничению свободы выбора субъектами предпринимательской деятельности способа обеспечения состояния пожарной безопасности объекта.

Более того, предлагаемые изменения фактически лишают всякого владельца объекта недвижимости возможности одновременного соблюдения требований технического регламента и использования конструктивных решений, не предусмотренных добровольными для исполнения стандартами и сводами правил.

2. Статьей 78 законопроекта изменяются требования к содержанию проектной документации на объект строительства в части изменения перечня случаев, в которых требуется разработка специальных технических условий (далее – СТУ). В действующей редакции технического регламента требования по разработке СТУ распространяются только на те случаи, когда к объекту строительства отсутствуют нормативные требования в области пожарной безопасности. В новой редакции указанное требование распространяется и на те объекты, для достижения уровня пожарной безопасности которых применяются технические решения, отличные от технических решений, предусмотренных нормативными документами в области пожарной безопасности.

Действующая редакция технического регламента предполагает необходимость разработки СТУ во всех случаях, когда в отношении объекта защиты отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности.

Технический регламент не содержит определения термина «нормативные требования в области пожарной безопасности», но содержит ряд требований ко всякому зданию и сооружению, являющемуся объектом защиты. В частности статьей 79 технического регламента устанавливается, что индивидуальный пожарный риск в зданиях и сооружениях не должен превышать значений одной миллионной в год.

Таким образом, буквальная трактовка действующей редакции статьи 78 в части определения случаев, в которых требуется разработка СТУ, означает, что СТУ не требуются ни для одного вновь возводимого здания, так как ко всякому зданию предъявляются нормативные требования в области пожарной безопасности.

Предлагаемая редакция статьи 78 устанавливает гораздо более широкий круг объектов, при проектировании которых требуется разработка СТУ, а именно – все объекты, при проектировании которых используется хотя бы одно решение, отличное от решений, предусмотренных документами в области пожарной безопасности.

Услуги по разработке СТУ оказываются сегодня коммерческими организациями, их стоимость оценивается субъектами предпринимательской деятельности в зависимости от объекта строительства от нескольких десятков тысяч до нескольких миллионов рублей. Согласно статье 20 Федерального Закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон о пожарной безопасности) указанные условия также подлежат согласованию с МЧС России.

Таким образом, процедура разработки и согласования СТУ может длиться несколько месяцев, и связана с существенными расходами субъектов предпринимательской и иной деятельности. А значит, распространение требования о разработке СТУ на более широкий круг субъектов предпринимательской деятельности может привести к значительному росту расходов указанных субъектов.

3. Необходимость разработки СТУ всякий раз, когда используется техническое решение, отличное от предусмотренного документами по пожарной безопасности, фактически лишает субъект предпринимательской деятельности возможности подтвердить защищенность объекта недвижимости путем проведения оценки риска без разработки СТУ. В случае же если СТУ разрабатываются и соблюдаются, неясно, зачем субъекту предпринимательской деятельности дополнительно проводить процедуру оценки пожарного риска.

4. Частью 2 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее — технический регламент о безопасности зданий), устанавливается, что безопасность зданий и сооружений, а также связанного с ними процесса проектирования, обеспечивается посредством соблюдения требований стандартов и сводов правил или требований СТУ.

Более того, статьей 6 технического регламента о безопасности зданий устанавливается, что национальные стандарты и своды правил являются обязательными для применения всегда, за исключением тех случаев, когда строительство осуществляется в соответствие с СТУ.

Указанная норма противоречит норме статьи 6 законопроекта, устанавливающей возможность подтверждения обеспеченности состояния пожарной защищенности объекта путем проведения оценки пожарного риска.

5. Согласно части 13 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правительством РФ устанавливаются требования к содержанию разделов проектной документации. В соответствии с указанной статьей принято постановление Правительства РФ № 87 от 16 февраля 2008 г. «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (далее – Постановление). Пунктом 26 Постановления устанавливаются требования к содержанию раздела 9 проектной документации «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности». Указанный раздел должен содержать расчет пожарных рисков угрозы жизни и здоровью людей и уничтожения имущества.

Технический регламент не содержит требования о наличии в проектной документации раздела «Оценка пожарного риска».

Представленные аргументы позволяют сделать вывод о том, что нормы всех трех нормативных правовых актов (Градостроительного кодекса Российской Федерации, технического регламента, технического регламента о безопасности зданий) в части установления требований к проектной документации и определения способа подтверждения соответствия зданий и сооружений не согласованы, и более того, взаимно противоречивы.

Неурегулированными на практике остаются вопросы того, как должна обеспечиваться пожарная безопасность здания в случае, когда не исполняются требования нормативных документов в области пожарной безопасности:

- посредствам разработки СТУ и следования им, или

- путем проведения оценки пожарного риска.

Кроме того, неясно, может ли оценка пожарного риска быть произведена без разработанных СТУ. В случае если не может, возникает другой вопрос — зачем проводить указанную оценку, если разработаны и соблюдены СТУ.

Более того, ни технический регламент, ни Закон о пожарной безопасности, ни технический регламент о безопасности зданий не содержат определения термина СТУ. Однако закон о пожарной безопасности устанавливает необходимость согласования СТУ с МЧС России, в то время как технический регламент о безопасности зданий устанавливает необходимость подобного согласования с Минрегионом России. Таким образом, указанные нормативные правовые акты содержат противоречия в отношении процедуры согласования СТУ, а также по-разному определяют то, каким должно быть содержание СТУ, каково место СТУ в общем процессе строительства и связанным с ним процессе проектирования.

6. Кроме того, в ходе проведения публичных консультаций по законопроекту субъектами предпринимательской и иной деятельности не раз отмечалось, что процедура разработки СТУ является дорогостоящей, при этом уже наработан целый ряд однотипных (схожих) СТУ для различных объектов.

В случае сохранения СТУ как элемента технического регулирования в области пожарной безопасности следует предусмотреть решения, устраняющие необходимость повторной разработки однотипных СТУ в отношении зданий, имеющих схожие конструктивные особенности.

7. Законопроектом вносится ряд изменений в статью 64 «Требования к декларации пожарной безопасности».

Декларация пожарной безопасности определяется техническим регламентом как форма оценки соответствия, содержащая информацию о мерах пожарной безопасности, направленных на обеспечение на объекте защиты нормативного значения пожарного риска.

В действующей редакции технического регламента обязанность по представлению декларации пожарной безопасности однозначно возлагается на юридическое лицо – собственника объекта защиты (часть 5 статьи 6 действующей редакции технического регламента). В соответствии с предлагаемыми изменениями части 5 статьи 6 обязанность по разработке и представлению декларации пожарной безопасности возлагается на собственника объекта защиты или «лицо, владеющее объектом на праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному федеральным законом или договором». Предлагаемая формулировка допускает, что в некоторых случаях обязанность по представлению пожарной декларации может быть снята с собственника объекта защиты и возложена на «лицо, владеющее объектом по иному основанию, предусмотренному федеральным законом или договором», однако случаи эти законом не определены.

Кроме того, неясно, на кого будет возлагаться ответственность за отсутствие декларации пожарной безопасности на объект защиты. Дополнительно возникает риск того, что каждый раз при смене арендатора объекта возникнет необходимость по представлению новой декларации пожарной безопасности.

Более того, законопроект не регламентирует, требуется ли подача декларации в случае смены собственника или «лица, владеющего объектом на праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному федеральным законом или договором», а значит, возникает риск того, что на собственников и арендаторов будет возложена обязанность по дополнительной подаче декларации в указанных случаях в отношении объектов, пожарная безопасность которых уже была обеспечена, а декларация была представлена.

Согласно предлагаемой редакции части 4 статьи 4 законопроекта требование по предоставлению декларации пожарной безопасности распространяется на объекты защиты, введенные в эксплуатацию до вступления в силу технического регламента. Согласно предлагаемой редакции такие объекты должны соответствовать требованиям пожарной безопасности, установленным до дня вступления в силу технического регламента. Однако до дня вступления в силу технического регламента требования пожарной безопасности неоднократно изменялись.

В случае если разработчики предполагают, что на подобные объекты должны распространяться требования, действовавшие на 28 апреля 2009 г. (дата вступления в силу технического регламента), то подобное положение требует дополнительного обоснования, так как многие объекты принимались в эксплуатацию гораздо раньше указанного срока и в момент ввода в эксплуатацию соответствовали совершенно иным требованиям.

В случае если разработчики предполагают необходимость распространения на указанные объекты норм, действовавших на момент их последнего капитального ремонта или ввода в эксплуатацию, то положения законопроекта в этой части требуют уточнений.

Таким образом, неурегулированным остается вопрос о том, каким требованиям должны соответствовать здания и сооружения, введенные в эксплуатацию до дня вступления в силу технического регламента.

Законопроектом вносятся изменения в часть 1 статьи 64, предполагающие исключение «жилых зданий» из перечня объектов защиты, в отношении которых составляются декларации пожарной безопасности. Проблема предлагаемой законопроектом формулировки состоит в том, что термин «жилые здания» законодательством не определен. Законопроект не дает ответа на вопрос, каким образом будет трактоваться этот термин в правоприменительной практике, а значит, возникает риск расширительного толкования данной части.

Также законопроектом не урегулирован вопрос о том, на какой круг объектов защиты распространяется требование части 7 статьи 64 технического регламента, согласно которому «для объектов защиты, эксплуатирующихся на день вступления в силу настоящего Федерального закона, декларация пожарной безопасности предоставляется не позднее одного года после дня его вступления в силу». Из представленной редакции неясно, распространяется ли действие данного положения на объекты защиты, указанные в части 1 статьи 64 (с учетом оговорки «за исключением жилых зданий»), или на всю совокупность объектов защиты.

Кроме того, согласно части 6 статьи 64 законопроекта уточненные или разработанные вновь декларации пожарной безопасности представляются в случае изменения содержащихся в них сведений или в случае изменения требований пожарной безопасности в течение года с момента внесения изменений.

Законопроектом вносится целый ряд изменений в технический регламент, то есть изменяются требования пожарной безопасности, и как следствие, уточнение или разработка новой декларации потребуются в отношении всех ранее представленных деклараций пожарной безопасности, что повлечет дополнительные существенные расходы субъектов предпринимательской и иной деятельности. Обоснований целесообразности возложения на них подобной обязанности разработчиком не представлено.

8. Частью 2 статьи 103 устанавливается требование, согласно которому линии связи между техническими средствами автоматических установок пожарной сигнализации должны сохранять работоспособность в условиях пожара в течение времени, необходимого для выполнения их функций, но не менее времени, необходимого для эвакуации людей в безопасную зону.

Требование о сохранении работоспособности в течение времени, необходимого для эвакуации людей в безопасную зону, представляется избыточным, и может привести к необоснованному увеличению издержек на приобретение технических средств, соответствующих этим требованиям.

9. Согласно части 7 статьи 83 законопроекта системы пожарной сигнализации в зданиях классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2 и Ф4.3 должны обеспечивать дублирование сигналов о возникновении пожара на пульт подразделения пожарной охраны без участия персонала объекта и (или) транслирующей этот сигнал организации. В соответствии со статьей 32 технического регламента к зданиям упомянутых выше классов функциональной пожарной опасности относятся:

- здания детских дошкольных образовательных учреждений, специализированных домов престарелых и инвалидов (неквартирные), больницы, спальные корпуса образовательных учреждений интернатного типа и детских учреждений;

- гостиницы, общежития, спальные корпуса санаториев и домов отдыха общего типа, кемпингов, мотелей и пансионатов;

- здания общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений дополнительного образования детей, образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования;

- здания образовательных учреждений высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов;

- здания органов управления учреждений, проектно-конструкторских организаций, информационных и редакционно-издательских организаций, научных организаций, банков, контор, офисов.

При этом требование части 7 статьи 83 законопроекта распространяется на все перечисленные здания и сооружения, включая те, которые были введены в эксплуатацию до дня вступления в силу рассматриваемого законопроекта.

Установление в перечисленных зданиях и сооружениях дополнительных устройств, обеспечивающих дублирование сигналов о возникновении пожара на пульт подразделения пожарной охраны без участия персонала объекта и (или) транслирующей этот сигнал организации, потребует от субъектов предпринимательской деятельности, а также целого ряда бюджетных организаций дополнительных существенных расходов.

Аналогичным образом можно прокомментировать часть 12 статьи 84, обязывающую оборудовать учреждения здравоохранения и социальной защиты с пребыванием людей на постоянной основе или стационарном лечении системами (средствами) оповещения о пожаре, в том числе с использованием персональных устройств со световыми, звуковыми и вибрационными сигналами оповещения.

При этом в пояснительной записке к законопроекту указано, что «ни прямых, ни косвенных расходов, в том числе на субсидирование, ни расходов на дополнительное финансовое обеспечение деятельности государственных и муниципальных учреждений и предприятий, ни расходов на приобретение товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд не потребуется».

Учитывая тот факт, что значительная часть зданий классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2 и Ф4.3 находится в государственной или муниципальной собственности, а дополнительных ассигнований на их переоборудование в соответствии с предлагаемыми законопроектом изменениями не предполагается, возникает риск неисполнения новых требований.

9. Необходимо отметить, что законопроектом не предусматривается переходный период для вступления в силу его норм.

Часть 7 статьи 83 устанавливает новые требования в отношении систем пожарной сигнализации для зданий детских дошкольных образовательных учреждений, специализированных домов престарелых и инвалидов, больниц и иных объектов социального значения, в том числе находящихся в государственной или муниципальной собственности. Приведение в соответствие перечисленных объектов нормам законопроекта требует не только дополнительных финансовых, но и временных затрат, в связи с чем представляется необходимым установление переходного периода для вступления в силу ряда норм законопроекта.

По итогам оценки регулирующего воздействия законопроекта выявлены положения, вводящие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующие их введению, а также положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и способствующие возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

СПРАВКА

о результатах публичных консультаций, проведенных в рамках подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия

на проект федерального закона «О внесении изменений

в Федеральный закон «Технический регламент

о требованиях пожарной безопасности»

В целях выявления и учета мнения субъектов предпринимательской и иной деятельности в связи с возможным принятием проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – законопроект) Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности. Проект направлен в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства ОПОРА России, Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Российский союз промышленников и предпринимателей, а также размещен на официальном сайте Минэкономразвития России в сети Интернет.

В рамках публичных консультаций были получены замечания и предложения от 25 субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также организаций, представляющих интересы указанных субъектов. Перечень организаций, направивших обращения, прилагается. Срок публичных консультаций составил 14 дней.

В отношении установления новых требований, предусмотренных законопроектом, примерно в 30% процентов случаев были высказаны мнения о том, что предлагаемые нормы регулирования являются достаточно обоснованными и целесообразными, и расходы субъектов предпринимательской и иной деятельности в случае принятия данного правового регулирования могут возрасти (по оценкам представителей бизнеса от 10% до 50%).

Остальные участники публичных консультаций по данному вопросу высказали ряд критических замечаний в отношении положений отдельных статей законопроекта, устанавливающих требования к отдельным объектам регулирования.

Относительно изменений, касающихся процедуры подтверждения соответствия некоторых категорий товаров посредством ограничения перечня применяемых схем подтверждения соответствия при декларировании и сертификации, ряд участников публичных консультаций высказались в пользу предлагаемого регулирования, оценив изменение расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности в сторону увеличения до 50%.

Часть субъектов предпринимательской деятельности высказали критику относительно процедуры подтверждения соответствия в целом или ее отдельных аспектов.

В отношении порядка аттестации специалистов аккредитованных органов по сертификации были высказаны следующие мнения:

- предлагаемое регулирование не приведет к улучшению качества работы аккредитованной организации;

- новое регулирование повлечет увеличение стоимости проведения работ по сертификации до 50%.

У некоторых участников публичных консультаций предлагаемая норма законопроекта получила поддержку.

В отношении норм законопроекта, устанавливающих обязательность соблюдения норм, которые в настоящее время носят добровольный характер, высказывались мнения об увеличении издержек субъектов предпринимательской и иной деятельность до 4-5 раз. Более половины участников публичных консультаций высказались негативно в отношении предлагаемого регулирования, ряд ответов содержали критику положений законопроекта с приведением аргументации.

На обсуждение в ходе публичных консультаций были вынесены положения законопроекта, касающиеся разработки и выполнения специальных технических условий (далее – СТУ). Предлагаемые законопроектом изменения поддержали около 40% участников публичных консультаций.

В остальных случаях был высказан целый ряд критических замечаний. Так, обращалось внимание на то, что СТУ является частью проектной документации, и Градостроительный Кодекс РФ напрямую запрещает требовать проведение каких-либо согласований проектной документации. По мнению ряда субъектов предпринимательской деятельности, механизм разработки и применения СТУ используется МЧС России и Минрегион России в целях легализации любых отступлений от требований нормативных документов, в том числе и искусственно создаваемых при различном толковании этих норм в порядке надзора. Материальные издержки по разработке и согласованию СТУ составляют, по оценкам представителей бизнеса, от десятков тысяч до нескольких миллионов рублей.

Высказывались предложения по унификации СТУ для однотипных (схожих) объектов, по разработке типовых СТУ для особо значимых стратегических объектов с повышенным риском взрывопожароопасности или социально значимых объектов с повышенными требованиями к безопасности персонала предприятий или массового пребывания людей.

Обращалось внимание на то, что в качестве критерия необходимости создания подразделений пожарной охраны используется не площадь помещения, а его объем. В случае использования помещений с увеличенной отметкой перекрытий может возникнуть избыточное требование по созданию подразделения пожарной охраны, и как следствие, дополнительные существенные расходы для субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Ряд замечаний касался порядка отнесения зданий, сооружений, помещений и оборудования к объектам, подлежащим защите автоматическими и (или) автономными установками пожаротушения.

В предлагаемой в законопроекте формулировке участники публичных консультаций увидели риск установления требований по обязательному созданию подразделений пожарной охраны, а также по оснащению автоматическими установками пожаротушения, к одному и тому же объекту. По функциональному назначению и автоматические установки пожаротушения, и подразделения пожарной охраны выполняют одну задачу – тушение пожара. Затраты на проектирование, монтаж и содержание средств пожарной автоматики, а также затраты на содержание собственного подразделения пожарной охраны для любого субъекта предпринимательской или иной деятельности оцениваются как существенные.

Кроме того, требования статей 97 и 61 законопроекта распространяются и на объекты, находящиеся в непосредственной близи от стационарных пожарных частей, которые в силу своего местоположения гарантировано защищены подразделениями пожарной охраны.

Также высказывались предложения включить в текст законопроекта статью, регламентирующую определение порядка расчета пожарного риска с учетом наличия или отсутствия на объекте подразделений пожарной охраны.