В распоряжении Агентства новостей «Строительный бизнес» оказался документ, в котором эксперты Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере строительства ответили на самые острые вопросы, связанные с предлагаемым Минстроем РФ законопроектом по внесению изменений в Градостроительный кодекс, касающихся саморегулирования отрасли. Вывод, к которому подводят читателя эксперты палаты, — в заголовке статьи.
Напомним, что во исполнение поручения Владимира Путина о дальнейшем совершенствовании системы саморегулирования в строительстве и с подачи правительства Минстрой России разработал проект поправок в Градостроительный кодекс и другие законы, полностью разрушающих действующую ныне систему саморегулирования в строительстве.
Против такой революции уже высказались и президент Российского союза строителей Владимир Яковлев, и президент и первый вице-президент Национального объединения изыскателей и проектировщиков Михаил Посохин и Анвар Шамузафаров, и профильный комитет «Деловой России», и эксперты Общественной палаты. Вслед за коллегами свое мнение о законопроекте высказали и представители профильного комитета Торгово-промышленной палаты России.
- Позволит ли ужесточение ответственности СРО за выполнение членами данного СРО условий контрактов (выплаты из дополнительно сформированного компенсационного фонда в случае несоблюдения строительной или проектной компанией положений договора с заказчиком) устранить проблему невыполнения исполнителями обязательств перед заказчиком, срыва сроков контрактов и т.п.?
- Нет, не позволит. Формирование дополнительного компенсационного фонда за счет строительных организаций может стать частичным финансовым источником решения последствий несоблюдения строительной или проектной компанией положений договора с заказчиком, но не предупредить их. Причины несоблюдения положений договора зависят во многих случаях не только от исполнителей, но и от органов оценки соответствия, контроля и надзора, которые создают избыточные барьеры и, в ряде случаев, необоснованно затягивают сроки рассмотрения документов. Кроме того, на практике чаще всего нарушение договорных обязательств связано с задержкой именно государственными заказчиками всех уровней по разным причинам оплаты выполненных этапов работы на несколько месяцев, а то и более года. Однако, ответственность самого заказчика (инвестора) и контрольных органов проектом поправок не предусматривается.
- Каким образом отразится создание дополнительного компенсационного фонда по обеспечению обязательств по контрактам членов СРО на финансовой устойчивости и жизнеспособности СРО, в том числе малых СРО?
- Создание дополнительного компенсационного фонда по обеспечению обязательств по контрактам членов СРО отрицательно скажется на финансовой устойчивости и жизнеспособности СРО, в том числе малочисленных СРО, а в большинстве случаев приведет к их ликвидации.
Размер взноса в компенсационный фонд договорных обязательств в соответствии с проектом поправок будет определяться в зависимости от планируемой совокупности стоимости работ по договорам подряда на основании отчетов по анализу деятельности за предыдущий год. Однако у строительной организации в текущем году объем реально может быть в несколько раз меньше, чем в предыдущем году. В то же время возврат средств из компенсационного фонда в документе не предусмотрен.
В договорах подряда, как правило, две стороны: заказчик (технический заказчик) и исполнитель. Однако в законопроекте априори определено положение о том, что не выполнять обязательства по договорам подряда будет исполнитель, который и будет создавать компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств. Действующая же практика реализации государственных заказов в строительстве богата фактами вопиющих нарушений заказчиком (техническим заказчиком) своих обязательств по договорам подряда, что приводит к увеличению сроков строительства и, в связи с этим, к непроизводительным расходам подрядчика и постепенным его разорением.
Кроме того, при неисполнении договорных обязательств несколькими членами СРО одновременно, средства компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств могут быть исчерпаны в полном объеме. Правовые последствия такой ситуации тоже не предусмотрены.
Обеспечение договорных обязательств членов СРО потребует значительного увеличения штатной численности аппаратов управления СРО (средняя организация имеет от 20 до 50 объектов в год, и численность членов от 50 – в проектировании и от 100 — в строительстве до нескольких тысяч).
- Не приведет ли закрепление за национальными объединениями СРО функций по ведению реестра членов СРО, функций по «аттестации» ГАПов, ГИПов и ГИСов и ведения реестра этих специалистов, а также разработки стандартов саморегулирования к увеличению административных барьеров и росту дублирующего контроля в градостроительной сфере?
- В представленном виде эта статья просто не будет работать и ничего, кроме проблем, не создаст.
Поправки в ГК о формировании единого реестра недостаточно проработаны. Не определено, что такое единый национальный реестр специалистов строительной отрасли, и каких именно специалистов он должен включать. Не проработан механизм ведения и использования реестра. Есть противоречия с действующим законодательством Реализация этой поправки в ее нынешнем виде и по содержанию, и по срокам разрушит существующую систему, но не позволит создать новую.
Централизованная разработка Национальными объединениями нормативных документов (стандартов) на правила производства работ и контроля за их исполнением необходима, так как на одном объекте виды работ, влияющие на его безопасность, должны выполняться по единой технологической цепочке, а исполнителями могут быть члены различных СРО одновременно. Созданная по решению 1-го съезда Национального объединения строителей система стандартизации позволила привлечь к этой работе интеллектуальный потенциал специалистов из нескольких десятков регионов страны (более 300 специалистов из разных областей строительной и и инженерной науки), сэкономила финансовые средства СРО и строительных компаний.
Система уже апробирована и реально способствует повышению безопасности и качества работ. Больше половины действующих строительных СРО и органы госстройнадзора уже используют эти стандарты, и это подтверждает, что они не создают дополнительных барьеров, а являются реальной помощью для членов саморегулируемых организаций. Поэтому в поправках может быть поддержана только обязательность разработки Национальными объединениями и СРО стандартов на правила производства работ, влияющих на безопасность и качество строительных объектов и контроля их исполнения. Целесообразно было бы в проекте поправок предусмотреть порядок их одобрения со стороны регулирующего отраслевого ФОИВ.
- Каким образом введение меры по обязательному членству в СРО для субъектов малого предпринимательства, выполняющих изыскательские и другие работы на субподряде, отразится на деятельности индивидуальных предпринимателей и компаний малого бизнеса в строительной сфере?
- Введение меры по обязательному членству в СРО для субъектов малого предпринимательства, выполняющих изыскательские и другие работы на субподряде, создаст неравные конкурентные условия; не будет способствовать повышению качества и безопасности строительных объектов на всех стадиях их жизненного цикла; ухудшит финансовое положение индивидуальных предпринимателей и компаний малого бизнеса в строительной сфере.
Нарушается принцип единства отрасли. Особенность строительной отрасли состоит в том, что она является публичной отраслью, для которой характерна высокая степень потенциального риска. Предотвратить этот риск можно, только обеспечив взаимосвязь результатов всех видов работ на всех этапах жизненного цикла строительного объекта. Это означает, с профессиональной точки зрения, равную ответственность каждого участника этих работ.
В строительном процессе виды работ, влияющие на качество и безопасность строительных объектов, выполняются представителями более 200 профессий, в проектировании - около 20, в изысканиях — около 10 и т.д. При этом одни и те же виды работ на одном и том же объекте могут выполняться членами разных СРО. Но они все должны обладать необходимым минимумом профессиональных знаний и стандартов на правила производства работ.
Практика СРО в строительстве показала, что обязательное членство в СРО всех организаций, выполняющих упомянутые выше виды работ, выработка ими унифицированных требований к специалистам для получения соответствующих допусков к этим видам работ, реально способствовало повышению качества и безопасности в строительстве и снижению аварийности. Изменение законодательства в части обязательного членства для генеральных подрядчиков, отмена допусков неизменно приведет к снижению уровня безопасности строительства. Работы по инженерным изысканиям, проектированию и строительству, осуществляемые не на основании договора, заключенного с застройщиком , техническим заказчиком и др., вправе будут выполнять любые организации без наличия каких-либо требований к ним и системы контроля. Введение дополнительных требований в отношении потенциальных участников закупок на конкурсной основе, а также запрета на участие в таких закупках иных лиц, будет способствовать монополизации рынка строительных услуг крупными компаниями и вытеснение малых и средних.
Невыполнение заказчиком своих обязательств по своевременной выплате выполненных этапов работы для субъектов малого предпринимательства, не имеющих, как правило, достаточных собственных оборотных средств, будет означать их финансовый крах. При этом, по экспертным оценкам, работу могут потерять более 1млн. человек.
- В чем заключается практическая польза (экономическая, социальная, политическая) от введения института «национальный реестр специалистов»?
- В том виде, который предлагается в проекте поправок – никакой.
В национальный реестр можно включать только на добровольных началах тех специалистов, которые соответствуют установленным профессиональным требованиям, имеют определенный опыт работы в той или иной области, могут указать перечень объектов, которые они проектировали или строили, соответствующие отзывы от заказчиков на выполненные ими работы, свою должностную историю. Это даст возможность, при необходимости, заказчику (техническому заказчику), подрядчику выбрать нужных специалистов, а также будет способствовать целям трудоустройства самих специалистов.
Для ведения национального реестра специалистов необходимо создать сначала единую комплексную систему подготовки и аттестации (сертификации) специалистов, разработать соответствующие обучающие и тестовые программы для каждого этапа, профессиональные стандарты, учесть требования действующего законодательства и многое другое. В условиях глобальной экономики необходимо учитывать зарубежный опыт, имеющийся в этой области. Такая работа ведется национальным объединением строителей, ее надо развивать и совершенствовать самим строительным сообществом, в т.ч. и в части подготовки предложений по совершенствованию законодательства.
- Существует ли необходимость внедрения дополнительных правовых мер для совершенствования правового регулирования вопросов саморегулирования? Если такая необходимость существует, пожалуйста, раскройте суть предлагаемых вами дополнительных правовых мер?
- Да, существует.
1. В части определения меры ответственности ФОИВ контрольно-надзорных органов за бездеятельность по отношению к недобросовестным СРО.
В Интернете постоянно присутствуют предложения по «выдаче допусков за час» с указанием контактов рекламодателей и даже конкретных СРО. Существует единый национальный реестр СРО, из которого можно получить исчерпывающую информацию по каждой СРО. Действующее законодательство позволяет ФОИВ, различным надзорным органам, УФАС, прокуратуре пресечь эту деятельность. Однако они этого не делают.
2. В части сохранности компенсационного фонда обеспечения ущерба третьим лицам.
В предложенном законопроекте говорится о возмещении потерь вновь создаваемого компенсационного фонда обеспечения договоров в случае инфляции, финансовых и других рисков, зависящих не от строителей, а от просчетов государственных чиновников. Однако ни слова нет о совершенствовании банковского законодательства в части сохранности компенсационных фондов строительных и проектных СРО при лишении банков лицензии.
3. Вносимые изменения практически отменяют страхование строительных рисков. Во всем мире это наиболее действенный инструмент. За годы существования системы саморегулирования в строительстве была принята и активно использовалась система добровольного страхования коллективной и индивидуальной гражданской ответственности практически во всех СРО. Национальными объединениями были выработаны единые правила страхования. Более того, именно выплата за случаи нанесения ущерба третьим лицам по страховым договорам позволила сохранить деньги компенсационного фонда. Многие СРО приняли внутри себя решение о добровольном страховании строительных рисков даже в случаях, когда на этом не настаивает заказчик. Однако этим положительным опытом авторы законопроекта пренебрегли и страхование отменили. Считаем, что необходимо оставить статью о страховании в том виде, в котором она существует, и дать право СРО самим решать этот вопрос.
4. Действующая редакция Градостроительного Кодекса Российской Федерации в части саморегулирования не запрещает Национальным объединениям формировать внутреннюю структуру, направленную на максимальное использование профессиональной компетенции своих членов. Как показала наработанная практика, наиболее активно реализуются возможности саморегулирования в профильных СРО (инженерные системы, дорожное строительство, подземное строительство и т.д.). Они активно изучают технические достижения, инициируют развитие нормативной технической базы, продвигают новые, в т.ч. инновационные технологии и т.д. Однако законопроект исключает возможность формировать СРО по отдельным видам строительства. Но какое же это саморегулирование? В законе должны быть определены условия, при которых отраслевой регулятор постепенно делегировал бы профессиональному сообществу часть своих функций. А вот как реализовать эти функции решали бы сами СРО.
Поэтому необходимо в законопроекте, прежде всего, отразить порядок взаимодействия ФОИВ с профессиональным сообществом, направления этого взаимодействия и т.д. Выполняя функции контроля деятельности национальных объединений, отраслевой регулятор не должен ограничивать права СРО по выработке и принятию решений, связанных с реализацией своего профессионального потенциала и возможностью содействовать развитию отрасли.
- Не противоречит ли законопроект другим нормативным правовым актам (в частности, нормам Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 29 декабря 2012года №273-ФЗ (ред. от 02.03.2016) «Об образовании и в Российской Федерации» и т.д.)?
- Законопроект противоречит прежде всего нескольким статьям Конституции РФ, а также нормам Земельного кодекса РФ, Гражданского Кодекса РФ, Федерального закона от 29 декабря 2012года №273-ФЗ (ред. от 02.03.2016) «Об образовании и в Российской Федерации», №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», 135-ФЗ «О защите конкуренции» и ряда других федеральных законов.
Выводы:
Рассматриваемый законопроект полностью изменяет идеологию построения института саморегулирования в строительстве, принятую № 148-ФЗ в 2008 году. В соответствии с этим законом Градостроительный кодекс РФ дополнен главой 6(1) «Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства», которая ввела в строительной сфере институт саморегулирования на основе обязательного членства в саморегулируемых организациях изыскательских, проектных и строительных организаций, выполняющих работы, влияющие на безопасность объектов капитального строительства.
Основными целями саморегулирования в строительстве при их создании определены обеспечение безопасности объектов капитального строительства и качество выполнения этих работ. Для их достижения строительному сообществу законодательно переданы важнейшие государственные функции по регулированию допуска на рынок организаций, осуществляющих изыскательские, проектные и строительные работы на объектах капитального строительства, путём выдачи соответствующих свидетельств на право выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
В связи с этим с 1 января 2010 года осуществление работ по инженерным изысканиям, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, возможно только при наличии у исполнителя свидетельства, выданного саморегулируемой организацией. Свидетельство действует по всей территории России, независимо от места нахождения выдавшей его СРО.
Национальными объединениями при самом активном участии практически всех добросовестных (не торгующих допусками) СРО были разработаны основополагающие документы, которые затем рекомендовались СРО в качестве основы для собственных основополагающих документов; унифицированных требований к специалистам, обеспечивающим те или иные виды работ, влияющие на безопасность объектов, правила страхования гражданской ответственности, Положения о Третейском суде, Правила ведения контроля СРО за своими членами и многое другое.
Была создана система аттестации специалистов и система стандартизации, сформирована структура управления, включающая конференции и координационные Советы по каждому федеральному округу, профильные комитеты и экспертные Советы при Советах национальных объединений. Все они работали на общественных началах. Каждое предложение и решение по нему обсуждалось в рамках этих структур, а затем вырабатывались общие решения. Все это сплотило строительное сообщество, позволило ему реально активизировать свое участие в подготовке целого ряда предложений по решению проблем отрасли. Это подтверждается тем, что ряд подготовленных предложений был использован при подготовке поручений Правительства Российской Федерации и Президента страны.
Представители национальных объединений активно взаимодействовали с исполнительными и законодательными органами и получали от них конкретные поручения, проводили экспертизы законопроектов и готовили свои предложения и замечания. Все это проходило открыто, с максимальным участием СРО всех федеральных округов. Работу национальных объединений по техническому регулированию высоко оценило руководство Европейского комитета по стандартизации на международной конференции в Берлине. Чтобы не говорили оппоненты, а их заключения в основном умозрительные, саморегулирование в строительстве состоялось. Самый главный «бич», для этой системы — это торговля недобросовестными СРО допусками. Эту проблему, как сказано выше, можно было бы решить и в рамках действующего законодательства при наличии воли государственных надзорно-контрольных органов.
Тем не менее, нельзя не согласиться, что законодательство по саморегулированию требует доработки и совершенствования. Однако представленный законопроект практически сужает сферу саморегулирования и посвящен, в основном, вопросам совершенствования хозяйственно-договорной деятельности, несмотря на то, что последняя не является объектом регулирования для градостроительного законодательства. Это часть законопроекта могла бы использоваться для совершенствования законодательства по подрядным торгам в строительстве.
Проект поправок усложняет порядок формирования системы саморегулирования, игнорируя опыт, уже наработанный и положительно зарекомендовавший себя в строительстве. Реализация предлагаемых законопроектом поправок, связана с длительными бюрократическими и финансовыми процедурами. При этом необоснованно растет финансовая нагрузка как на СРО, так и на ее членов. Саморегулируемым организациям навязываются несвойственные им функции хозяйствующих субъектов. Отдельные статьи могут стать поводом для проявления коррупционного сговора, например региональный принцип формирования СРО. Явно прослеживается стремление переложить на плечи строителей и проектировщиков компенсацию «чужих грехов». А вот для тех, кто эти грехи допускает, закон никакой ответственности не предусматривает. Все это содержит потенциальную угрозу разрушения отрасли.
По всей видимости, к подготовке данного законопроекта не были привлечены профессионалы, реально работающие в системе саморегулирования в строительстве. Законопроект подготовлен с нарушением установленной процедуры. Публичное обсуждение проводилось формально, в т.ч. в период майских праздников, без широкого привлечения самих саморегулируемых организаций. Не посчитаны экономические, финансовые, организационные последствия для субъектов рынка, СРО, потребителей строительной продукции и в целом судьбы отрасли.
Законопроект не может быть поддержан и подлежит отклонению. Его необходимо переработать с учетом Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной Распоряжением Правительством Российской Федерации 30 декабря 2015г. № 2776-р и действующего законодательства.
Источник: АНСБ
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме