Уважаемые коллеги!
Уважаемые участники слушаний!
Прежде всего также хочу приветствовать вас в стенах Государственной Думы и поблагодарить от имени Комитета Государственной Думы по вопросам собственности за то, что вы откликнулись на наше приглашение и нашли время для участия в данных парламентских слушаниях.
Заявку на обсуждение правоприменительной практики и перспектив развития саморегулирования в стране именно на парламентских слушаний наш Комитет инициировал по ряду причин.
Как профильный Комитет Государственной Думы, который традиционно был ответственным за создание законодательной базы в сфере общих и специальных механизмов регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, мы продолжаем активно участвовать в процессе поиска и осмысления направлений правового обеспечения эффективного развития страны по вопросам ведения Комитета.
Как вам хорошо известно, в нормальной практике регулирования существует всего две формы предоставления государством специальной правоспособности субъектам профессиональной или предпринимательской деятельности – лицензирование и саморегулирование.
Поэтому перед Комитетом по-прежнему стоит задача на законодательном уровне правильно определить баланс между этими двумя формами: во-первых, государственном регулировании через лицензирование и, во-вторых, саморегулировании предпринимательской и профессиональной деятельности.
Однако если в области лицензирования основной тренд направлен на уменьшение числа видов деятельности, требующих специального разрешения, то развитие саморегулирования в стране приобретает значительные масштабы.
Президентом, правительством страны постоянно подчеркивается необходимость создания благоприятных условий для развития рыночной экономики через создание стимулов для формирования профессиональных сообществ, основанных на принципах самоорганизации и обеспечивающих самостоятельную выработку необходимых требований к своим членам, отвечающих как профессиональным, так и публичным интересам.
Именно с механизмами рыночного саморегулирования связываются особые надежды на создании реальных условий на устранение административных барьеров на начало и ведение бизнеса в общем контексте реформы всей системы государственного управления и государственного регулирования экономики, повышения привлекательности открытого, добросовестного и профессионального бизнеса.
Поэтому спрос на развитие механизмов саморегулирования, с одной стороны, проявляет государство, которому они нужны как надежный партнер в деле совершенствования рыночной экономики, а с другой — само профессиональное и предпринимательское сообщество.
И быстрый рост числа некоммерческих объединений, получивших статус саморегулируемых, особенно в сферах деятельности, членство в которых не предусматривается специальным законодательством, лучшее подтверждение востребованности в этой форме регулирования.
Так что государство реально демократизирует важнейшие сферы деятельности, создавая условия для масштабного перехода на саморегулирование и по сути передавая функции регулирования от государственных органов саморегулируемым организациям.
Саморегулируемые организации становятся важным элементом управления и регулирования важнейших сфер жизнедеятельности общества.
Согласно статистическим данным в стране зарегистрировано почти 1000 организаций в различных сферах деятельности, получивших статус саморегулируемых и охватывающих более 20 видов профессиональной и предпринимательской деятельности.
На данный момент из включенных в государственный реестр саморегулируемых организаций на принципах добровольности членства до 29% организаций, действуют в сфере управления недвижимостью и ЖКХ, 13,5% СРО объединяют субъектов предпринимательской деятельности в сфере обеспечения промышленной и пожарной безопасности. Т.е. в отраслях имеющих в настоящее время повышенную экономическую и социальную значимость.
Поэтому нет особой необходимости доказывать потенциальные возможности саморегулирования как сорегулятора от имени государства.
Вместе с тем, несмотря на то, что институт саморегулирования состоялся и получил достаточно широкое распространение и продолжает экспансию на все новые сферы экономики, исследования практики применения базового закона, проведенные Минэкономразвития, а также рядом общественных исследовательских центров, позволяют сделать вывод о наличии ряда проблем.
Надо признать, что прежде всего они связаны с недостатками нормативно-правового регулирования, препятствующих развитию института саморегулирования как в отдельных отраслях экономики, так и в целом.
И это главная причина, побудившая нас пригласить вас к этому разговору.
Мы надеемся, что он будет максимально конструктивным, что выступающие смогут подняться до стратегического видения проблем и определения путей реального использования возможностей механизмов саморегулирования для защиты, как интересов членов СРО, так и публичных интересов.
Поэтому мы должны оценить итоги деятельности СРО, извлечь уроки, исправить ошибки, и особенно проанализировать те отступления от норм базового закона «О саморегулируемых организациях», которые были внесены в законодательство под видом учета отраслевых особенностей саморегулирования.
К сожалению, многими аналитиками отмечается наметившаяся фрагментарность регулирующего СРО законодательства.
Не хочу, чтобы представители строительной отрасли восприняли последующие замечания как обиду, но именно после принятия изменений в Градостроительный кодекс в части перехода от обанкротившегося лицензирования к саморегулированию, наметился разрыв между базовыми принципами и, так называемой, отраслевой спецификой саморегулирования.
Несмотря на принципиальную позицию депутатов Комитета по собственности предыдущего созыва паралельно были внесены поправки и в базовый закон «О саморегулируемых организаций», заложившие совершенно иные подходы.
Если базовый закон исходил из положения, что саморегулируемой организацией может признаваться только та, которая соответствует базовым признакам, а для учета отраслевой специфики могут применяться дополнительные требования, то чтобы придать видимость легитимности вводимым механизмам саморегулирования в строительной отрасли появилась норма «иные» требования.
Надеемся, что это было лишь заблуждение, а не сознательные усилия части чиновников соответствующих ведомств, которые, имея узковедомственный интерес, существенно влияли на нормотворческий процесс. Незначительно при этом обращая внимание на необходимость гармонизации и соответствия норм специальных законов нормам базового закона.
Не буду детально анализировать эти расхождения, поскольку уверен, что сегодня мы услышим выступления, как сторонников, так и противников позиции. Стороны по-прежнему находятся в стадии острой дискуссии.
Но объективно необходимо признать, что именно данная отрасль характеризуется наиболее серьезными расхождениями с основными базовыми принципами саморегулирования.
Нам представляется, что фактически была создана система квази-саморегулирования, во многих элементах похожая на отмененную систему лицензирования, что по сути лишь увеличивает административную нагрузку на рынок и по большому счету дискредитирует саму идею саморегулирования.
В этой части заранее отправляю несогласных к многочисленным высказываниям высшего руководства страны о роли саморегулирования и недопустимости дискредитации самой идеи.
Хотел бы также лишь еще раз обратить ваше внимание и тех коллег, кто будет интересоваться материалами слушаний, что поскольку целью создания саморегулируемых организаций является в первую очередь регулирование и защита публичных интересов в определенных отраслях экономики, то нормативные требования к структуре саморегулируемой организации и системе взаимоотношений саморегулируемых организаций с представителями своей отрасли и органов власти должны быть регламентированы, возможно, даже с большей степенью детализации, чем регламентация деятельности органов власти.
Во всяком случае мы исходим из того, что такая регламентация обязательна на первых этапах становления саморегулирования.
Поэтому анализ уровня развития институтов саморегулирования и состояния отраслевого законодательства в данной области подвигает нас к позиции о крайне назревшей необходимости работы, направленной на кодификацию законодательства о саморегулировании, детализацию норм, имеющих принципиальное значение для развития института и устранения правовых противоречий с целью предотвращения действительной его дискредитации.
Пока же отсутствуют единые государственные подходы к вопросам регулирования таких принципиальных вопросов как: получение статуса СРО, набору основных регулирующих функций СРО, определения квалифицирующих требований к СРО, правовому статусу, полномочиям и принципам образования органов СРО, размещению средств компенсационного фонда СРО.
Отсутствует единый государственный орган, отвечающий за ведение государственного реестра саморегулируемых организаций.
Практика реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по контролю за осуществлением СРО своих функций, свидетельствует о неэффективности разделения полномочий по ведению реестра СРО (сегодня это 7 ведомств) и осуществления контроля за их деятельностью между различными профильными ведомствами.
Ведомства относятся к осуществлению деятельности по ведению реестра СРО и осуществлению контроля за СРО как к «дополнительной нагрузке», сопутствующей основным функциям.
Отсутствует единая методология ведения реестров СРО и проведения контрольных и надзорных процедур.
Поэтому достаточно часто члены некоммерческих организаций, получивших статус саморегулируемой организации, рассматривают создание СРО в большей степени как элемент коллективного брендирования и следование определенному тренду, а не как форму эффективного регулирования своей деятельности, прежде всего через разработку соответствующих стандартов и выстраивание системы внутреннего контроля.
Следствием этого является, что саморегулируемые организации просто начинают играть где-то лишь роль прослойки, формально отвечающей за допуск хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию.
Такая достаточна резкая наша оценка ситуации не должна восприниматься драматически, поскольку в настоящее время мы находимся на том этапе развития регулирования экономики в стране, когда созданы лишь предпосылки для формирования органов регулирования не путем назначения в административном порядке, а путем инициативных и ответственных действий наиболее активного слоя профессионалов.
Как уже звучало в этом зале сегодня, во многом обозначенные проблемы на данном этапе развития саморегулирования определяются рамочным характером норм базового закона, принятие которого сопровождалось острыми дискуссиями в силу новизны темы. Тогда это было понятно.
Но, как я уже отмечал, не закончились острые дискуссии до настоящего времени.
Принятый еще феврале 2009 в 1-м чтении законопроект № 126184-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в силу сложившихся разногласий «завис» перед 2-м чтением.
Мы надеемся, что дискутирующие стороны услышат друг друга и позволят Правительству подготовить и внести согласованные поправки в Государственную Думу. Согласно Регламенту ГД был определен срок их представления 22 апреля т.г.
В принципе они уже имеются и в основном отражены в розданном варианте законопроекта.
Но в любом случае как и раньше Комитет по вопросам собственности будет исходить из положения, что саморегулирование вовсе не означает полную свободу от государства. Это всего лишь одна из форм публично-правового типа регулирования.
Хочу еще раз подчеркнуть (поскольку складывается впечатление что об этом как-то забывается) — что саморегулирование не является какой-то оторванной от государства системой регулирования.
Это такая же форма государственного регулирования, что и лицензирование, только в случае с лицензированием чиновник предоставляет право на осуществление деятельности, устанавливает ее правила и контролирует их исполнение.
Тогда как при саморегулировании эти функции призвано осуществляет само сообщество профессионалов, которое обеспечивая, как публичные, так и свои коммерческие интересы, уже не может кивать на чиновника и винить его во всех бедах.
Важно не забывать, что если чиновник отвечает только своей должностью, то саморегулируемая организация несёт материальную ответственность перед потребителям за каждого своего члена через механизм коллективной материальной ответственности и угрозы потерять статус саморегулируемой организации, а значит и правоспособность заниматься деятельностью всеми своими членами.
А в целом, как уже отмечалось по сути выше, саморегулированная организация — это инструмент государственного регулирования, максимально прозрачно и жестко структурированный законом, с четко прописанным функционалом и единым набором квалифицирующих требований.
Комитет со своей стороны намерен активно вернуться к данной теме при опоре на профессиональное мнение самих участников рынка.
Для обобщения позиций и организации соответствующих рабочих групп по отдельным специализированным направлениям при Комитете воссоздан Экспертный совет.
В рабочие группы мы постараемся привлекать авторитетных представителей отраслей, а их результаты работы сделать максимально открытой еще до вынесения на заседания Комитета.
Через Экспертный совет мы планируем обеспечить и необходимую поддержку инициативным представителям отраслей, стремящихся к развитию саморегулирования.
Сейчас такая работа возобновлена в сфере противопожарной безопасности, в деятельности экспертизы промышленной безопасности, патентных поверенных, управляющих недвижимостью, коллекторов, деятельности кадастровых инженеров и многих других отраслей деятельности.
Например, мы сейчас начинаем взаимодействие, как с министерством транспорта, так и проводим консультации с представителями участников рынка перевозок – от автомобильного до морского.
Уже в этом созыве депутатами Комитета был подготовлен и законопроект, направленный на разрешение ситуации с регулированием деятельности туроператоров и турагентов на основе принципов саморегулирования.
В итоге были приняты изменения в закон «О туристической деятельности», представленные родственным Комитетом по экономической политике, но, по–нашему глубокому мнению они может и позволят на какое-то время оказывать материальную помощь потерпевшим от деятельности мошейников от турбизнеса, но не позволят разрешить ситуацию в целом.
Мы убеждены, что на стадии становления института саморегулирования важно чтобы правовое сопровождение в ГД вел Комитет по вопросам собственности как профильный, а, так называемые, отраслевые комитеты привлекались для учета отраслевой специфики как соисполнители.
В противном случае трудно будет обеспечить ожидаемую кодификацию норм. А без такой кодификации невозможно будет решить целый ряд вопросов, которые не пока не ставились, но которые необходимо решать. Например, вопросы налогообложения расходов участников на регулирование – стандартизацию деятельности, выстраивание системы внутреннего контроля.
На этом позвольте завершить выступление и пожелать всем нам успешной работы.
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме