Публикации

Тезисы выступления Министра Э.С. Набиуллиной в Совете Федерации на совещании «О работе над проектом федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», г. Москва, 24 января 2012 г.

Уважаемые коллеги!

Перед тем, как говорить о разработанном нами законе «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», я бы хотела остановиться на более общем вопросе: почему реформа закупочного законодательства нужна именно сейчас.

Государственные закупки — это около 6 триллионов рублей ежегодно. А закупки государственного сектора — госкорпораций, естественных монополий, компаний с государственным участием — это еще порядка 7 триллионов рублей в год.

Это колоссальные средства, которые управляются государством. Это значит, что они должны стать механизмом развития рынков и добросовестной конкуренции, модернизации и технологического развития нашей экономики, повышения спроса на высокотехнологичную и инновационную продукцию.

Но вместе с тем, это деньги, которые обеспечивают исполнение публичных обязательств государства. От того, насколько эффективно расходуются эти средства, зависит качество жизни российских граждан: достойная медицина и образование, качественное жилье и новые дороги.

Нам необходимо максимально повысить эффективность управления закупками именно сейчас, когда возросли риски в мировой экономике. И значит, нам просто необходимо опереться на внутренние источники роста и гарантировать исполнение важнейших обязательств перед обществом.

Именно поэтому наше Министерство в 2011 году начало масштабную реформу всего закупочного законодательства.

Разрабатываемая нами реформа состоит из двух главных компонентов.

Первый элемент реформы — это вступивший в силу с 1 января закон о закупках госсектора — госкорпораций, компаний с государственным участием, естественных монополий и предприятий ЖКХ № 223-ФЗ.

Задача 223-ФЗ — задать информационные стандарты в государственном секторе экономики, обеспечить прозрачность условий и предсказуемость решений в закупочной деятельности организаций с государственным участием. Это закон, направленный на стимулирование конкуренции, он позволит снизить издержки при реализации крупных проектов, в том числе в инфраструктуре. 223-ФЗ открывает доступ к заказу государственного сектора новым поставщикам, в том числе, и малым компаниям.

Второй элемент — разработанный Минэкономразвития России законопроект о федеральной контрактной системе, коротко — ФКС, который должен заменить действующий 94-й закон.

Федеральная контрактная система впервые определяет государственный заказ как самостоятельную сферу регулирования, обеспечивает законодательное единство всего цикла государственных закупок.

Разработанный Министерством проект закона о ФКС предполагает переход к системному, многоэтапному и более гибкому регулированию. Разрабатывая ФКС, мы стремились учесть сильные и слабые стороны действовавшего в течение последних 6 лет 94-го закона.

Закон №94-ФЗ позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные обо всех заказах федерального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени.

Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства.

В ФКС мы не только сохраняем, но и развиваем принципы информационной открытости 94-го закона. Мы увеличиваем объем информации для публикации в Интернете, повышаем требования к функционалу информационной системы. Мы сохраняем принцип общедоступности любой информации о госзаказе и возможность использования этой информация для обжалования действий заказчика любым лицом.

Но надо признать, что за время действия 94-ФЗ в российском госзаказе сформировался тяжелый комплекс проблем.

94-ФЗ задумывался как антикоррупционный закон, и всегда был ориентирован на борьбу с коррупцией куда сильнее, чем на качество результата закупочной деятельности.

Именно в целях борьбы с коррупцией 94-ФЗ крайне ограничил полномочия заказчиков. В конечном итоге, нет ответственности за исполнение контракта и качество результата. 94-й закон стремился сделать процесс отбора максимально объективным. Логично, что главным фактором отбора стала цена. Снижение цены, и соответственно экономия бюджетных средств, стали главным критерием эффективности.

Экономия была мнимой. Начальные цены контрактов очень и очень часто были завышены, иногда в несколько раз.

К сожалению, заложенные в 94-м механизмы, привели не только к низкой эффективности государственных закупок, но и к низкому качеству конкурентной среды.

Статистика прошлого года показывает, что:

Проблемы, о которых я только что сказала, — это следствие. Корень проблем в том, что нынешнее законодательство отвечает только на вопрос, как закупать, как отбирать поставщиков, но не отвечает на вопросы, зачем мы совершаем конкретную закупку и какой результат хотим получить.

На практике мы имеем, с одной стороны, абсолютно не оправданные покупки чиновниками предметов роскоши, а с другой стороны — дешевое питание в детских садах, некачественные медикаменты и оборудование в больницах, отвратительное качество дорог через несколько месяцев после проведенного ремонта.

Сейчас мы понимаем, что решить проблемы госзаказа иначе, как принципиально изменив сами подходы к регулированию, невозможно.

Мы должны ввести эффективное регулирование от предтендерной стадии (обоснования и планирования закупок, установление начальной цены и существенных условий контракта) до управления контрактными рисками, мониторинга исполнения и аудита контрактов.

Теперь о ФКС, об основных ее новациях.

Федеральная контрактная система состоит из трех взаимоувязанных этапов: 1) прогнозирование и планирование, 2) осуществление закупок, 3) контроль и аудит исполненных контрактов.

Краеугольный камень федеральной контрактной системы – нацеленность на результат.

Это означает, что каждая закупка должна быть строго обоснована исходя из задач, поставленных государственной политикой, и привязана к четким и администрируемым целевым показателям. На федеральном уровне в скором времени это будут показатели госпрограмм.

Планирование — это стадия обоснования потребности в конкретной закупке, определение начальной цены контракта. Мы вводим трехлетний горизонт планирования. Конкретизация всех существенных условий происходит в годовых планах-графиках закупок. Планирование – публично. Оно должно работать как сигнал для российских производителей о том, каким будет государственный спрос, где будет потенциальная зона сбыта продукции.

Второй этап — осуществление закупок. Осуществление закупок охватывает: как отбор поставщиков, так и управление исполнением контракта, в том числе, работу с контрактными рисками.

Мы расширили перечень способов закупок таким образом, чтобы для каждой закупочной ситуации — от поставок детского питания и медикаментов до строительства сложнейших инфраструктурных объектов, могла быть определена оптимальная процедура.

Так, для типовой продукции мы упростили процедуру электронного аукциона, для заказов высокосложной продукции ввели конкурс с предварительным квалификационным отбором, для науки и культуры — двухэтапный конкурс, когда на первом этапе обсуждаются только творческие подходы участников.

Теперь — об управлении рисками. Для снижения риска неисполнения контрактов мы ввели антидемпинговую границу – при снижении стоимости более, чем на 25% исполнитель обязан обосновать свое предложение. Иначе его предложение отклоняется.

На стадии исполнения контрактов у заказчика появилась возможность в случае неисполнения обязательств поставщиком в одностороннем порядке расторгнуть контракт. Раньше это было возможно только по решению суда. Судебная процедура была слишком длинной для цикла госзаказа и, по сути, не работала.

Для снижения рисков, связанных с объективной невозможностью исполнить первоначальные условия договора, введена возможность изменения условий контракта.

Третий этап — контроль и аудит. Заказчик обязан публично обосновывать каждое свое решение. И, соответственно, контроль в ФКС — это не только контроль за формальным выполнением требований, но и качественный анализ действий заказчика.

Аудит замыкает закупочный цикл в федеральной контрактной системе. На этапе аудита устанавливается соответствие результата исполнения контракта первоначально заявленной государственной нужде.

Федеральная контрактная система — более сложный и гибкий механизм, чем 94-ФЗ. Мы уверены, что управление результатом — это цель работы заказчика, человека, принимающего решения, а не автоматизированной процедуры. В ФКС крупные заказчики обязаны создавать контрактные службы. Это профессиональные подразделения, сотрудники которых наделены достаточными полномочиями.

Но излишней свободы заказчиков быть не должно: сотрудники контрактной службы должны нести персональную, в действительности, очень жесткую, ответственность за свои решения. ФКС предполагает дисциплинарную, вплоть до дисквалификации и внесения в реестр недобросовестных заказчиков, и административную ответственность.

Необходим и качественно новый уровень методического обеспечения заказчиков. К моменту запуска ФКС будут разработаны методики определения начальной цены контрактов, типовые контракты и конкурсные документации.

Хотелось сказать об информационной системе в ФКС. Информационная открытость — это гарантия баланса полномочий и ответственности заказчиков. Это защита от произвола, которая, при этом, не блокирует нормальные инструменты управления.

Сейчас на официальном сайте закупок публикуется только информация о совершаемых в настоящий момент или уже завершенных закупках. Мы должны пересмотреть функционал этого ресурса таким образом, чтобы публиковалась полная история совершения каждого заказа: от момента включения закупки в план до завершения аудита контракта, включая полное обоснование всех действий заказчика: выбор процедуры торгов, результаты процедур, расторжение или изменение контракта, и т.п. Также мы планируем усилить аналитическую составляющую системы: она должна позволять сопоставлять различные закупки, проводить анализ их эффективности.

Отдельно стоит отметить, что в законопроекте о ФКС мы предусмотрели инструменты усиления общественного контроля. Расширены права общественных объединений. Мы планируем ввести в законопроект поправки, дающие возможность общественным организациям подавать иски в защиту неопределенного круга лиц.

Мы рассчитываем, что и новый уровень раскрытия информации о госзаказе позволит поднять действенность общественного контроля.

Надо сказать, что создание закона о ФКС было крайне непростой задачей. Работа велась сложно, в постоянных дискуссиях. Неоднократно законопроект обсуждался на различных площадках: в комитетах Государственной Думы Российской Федерации, Счетной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, на профессиональных форумах и конференциях. Огромное влияние на доработку законопроекта оказали уже состоявшиеся обсуждения в Совете Федерации. В работу были вовлечены также субъекты Российской Федерации, отдельные федеральные органы исполнительной власти, представители научной и образовательной общественности, деятели культуры и искусства. Законопроект дважды направлялся на согласование в адрес заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов Российской Федерации.

Мы считаем, что в законе нам удалось найти сбалансированное решение.

Вместе с тем, в настоящее время Министерство осуществляет доработку законопроекта с учетом поступающих новых замечаний, в том числе от регионов и общественных организаций. По итогам обсуждений законопроекта, мы считаем возможным дополнить его новациями по упрощению закупок для муниципалитетов и небольших заказчиков – бюджетных учреждений:

- повысить сумму, на которую возможно совершение прямых закупок (без проведения торгов) со 100 тыс. рублей до 200 тыс. рублей, но при этом общий объем таких закупок не должен превышать 5% от общего годового объема;

- небольшим заказчикам (сельским поселениям, бюджетным учреждениям в сельских поселениях) разрешить прямые закупки на сумму до 200 тыс. рублей без дополнительных ограничений, в том числе, без ограничений от общего объема закупок. Для этой категории заказчиков объемы закупок в денежном выражении не велики, а проведение процедур многократно повышает экономические и административные издержки.

- уточнить нормы, связанные с созданием контрактной службы, таким образом, чтобы дать возможность заказчикам с небольшими объемами заказа и небольшой штатной численностью (детские сады, школы и т.п.) не создавать контрактную службу. При этом заказчик сам должен определить лицо, которое будет отвечать за качество исполнения контракта.

- предусмотреть переходные положения для отдельных видов заказчиков, в первую очередь заказчиков муниципального уровня, для того, чтобы они могли адаптироваться к новым условиям регулирования, в том числе по процедурам прогнозирования, планирования и отчетности.

Надо сказать, что закон будет с переходными положениями. Это важно, чтобы экономические субъекты могли адаптироваться к новым правилам.

Мы предлагаем продолжить совместную работу. Для нас важно ваше участие в настройке положений законопроекта и совершенствовании нормативно-правовой базы государственных закупок.

Хочу поблагодарить за предоставленную Советом Федерации площадку для обсуждения законопроекта о ФКС. Надеюсь, что сегодняшняя встреча поможет нам сформировать правильные подходы к нормативно-правовой базе закупочного законодательства.

Обсудить на форуме