В настоящий момент система саморегулирования проектно-строительной деятельности формально выстроена. Однако существует и ряд проблем системного характера, которые бросают тень на всю отрасль в целом и на ее институты саморегулирования в частности.
Законодательство сегодня
Назрела необходимость переработки законодательных актов, регулирующих строительную и проектно-изыскательскую деятельность. В первую очередь это Федеральный закон N 315 «О саморегулируемых организациях», закон N 7ФЗ «О некоммерческих организациях» и, конечно, Градостроительный кодекс РФ.
В настоящее время вышеперечисленные законы и Градостроительный кодекс, в большей степени ориентированы на интересы предпринимателей и чиновников, но никак не на профессиональные интересы строителей, проектировщиков, изыскателей. Градостроительный кодекс в той редакции, в которой он есть сейчас, был ориентирован на нужды страны того времени. В 2004 году, когда писался действующий Градкодекс, была необходимость акцентирования внимания на распределении земельных участков. Поэтому ГрК РФ имеет уклон больше в сторону земельного законодательства.
Сегодня рынок насытился земельными участками, и необходимо решить, как и что на них нужно строить, по каким правилам. Сегодня нет четко понятных и определенных градостроительных норм, а если есть, то они вводятся с такими допущениями, что дает возможность понимать и исполнять их двояко. Законодательство нужно существенно переработать, переориентировать, сделать его именно градостроительным.
Что касается реформирования самой системы саморегулирования, то здесь нужно больший упор делать на возможность представления интересов саморегулируемых организаций в профильных органах власти на первоначальной стадии подготовки нормативно-правовых документов.
Главное — избежать ошибки и не пойти по пути «зарегулирования саморегулирования». Саморегулирование — это не цель, саморегулирование — это лишь помощник для профессионального сообщества. Основной целью всегда должно оставаться регулирование профессиональной деятельности через инструменты саморегулирования. Профессиональное сообщество всегда первично, а саморегулирование — вторично. Саморегулирование должно идти вслед за профессиональным сообществом, а не наоборот.
Взаимодействие с органами власти
Проблема, непосредственно вытекающая из предыдущей, в том что профессиональное сообщество в лице национальных объединений не имеет возможности надлежащего представления и защиты своих интересов в органах государственной власти. Решения и рекомендации, принимаемые сообществом путем консолидации на базе нацобъединений большого количества мнений практикующих профессионалов рынка, не учитываются профильными органами государственной власти как на федеральном уровне, так и на местах. Сегодня около 80% запросов от органов государственной власти, поступающих в национальные объединения, требуют ответа в течение 2-3 дней, что фактически делает невозможным подготовку качественных ответов в установленные сроки. Такое положение дел возникает в силу того, что профессиональное сообщество, не участвуя на начальных этапах в подготовке тех или иных государственных инициатив, получает информацию для обработки и обсуждения на конечном этапе ее прохождения.
Например, Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» закрепляет за Национальным советом по оценочной деятельности (аналог национальных объединений) право рассматривать проекты нормативных правовых актов РФ, регулирующих оценочную деятельность, и представлять рекомендации к их утверждению уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности. Иными словами, наши коллеги-оценщики имеют право, установленное федеральным законом, быть услышанными профильными органами государственной власти. Такое право необходимо дать и национальным объединениям строительной сферы.
Национальным объединениям на федеральном уровне и саморегулируемым организациям на местах необходимо участвовать на начальных этапах рассмотрения профильных инициатив в соответствующие органы государственной власти. Это мог бы быть конкретный единый федеральный орган государственной власти или структура Аппарата Правительства РФ, ответственная за взаимодействие и контроль саморегулируемых организаций и их национальных объединений под руководством компетентного профессионала.
Структура национальных объединений
Первая из внутренних проблем — бюрократизация национальных объединений. Система принятия решений о включении мероприятий в план работы нацобъединений и решений о выделении в последующем на эти мероприятия финансирования в национальных объединениях базируется на комитетах, созданных по направлениям деятельности (количество комитетов: 23 — в Национальном объединении строителей, 12 — в Национальном объединении проектировщиков и 11 — в Национальном объединении изыскателей), и в этом нам видятся следующие проблемы. Во-первых, абсолютная неоперативность в рассмотрении вопросов, требующих немедленного реагирования. При каждом комитете в среднем создано по 2-3 подкомитета или рабочие группы, без решения которых вопрос не рассматривается на самом комитете. Примерный срок созыва очередного заседания любого комитета — 14 дней, и около 5-7 дней на подготовку протоколов. Периодичность заседаний — в лучшем случае 1 раз в месяц. Таким образом, на подготовку того или иного решения в национальном объединении может уходить до 2 месяцев.
Во-вторых. В среднем в состав комитета входит около 30 человек. При этом подавляющее большинство из них — представители Москвы, Санкт-Петербурга или других городов, но расположенных вблизи столицы. Участие регионов в работе комитетов всегда затруднительно. Таким образом, складывается ситуация, когда решение (и порой очень важное для всего сообщества) принимается ограниченным кругом лиц. Нет технических возможностей для проведения обсуждений в онлайн режиме и нет желания представителей профсообщества принимать участие в работе (что продиктовано недоверием к возможности донести результат до органов власти).
Предлагаем следующие мероприятия. Первое — усиление роли исполнительных органов нацобъединений. Переход на профессиональное управление текущей деятельностью решит проблему «заторможенности» в принятии решений. Не всегда требуется мнение всего сообщества — это и толкование тех или иных правил нормативно-правового и нормативно-технического характера, и обеспечение взаимодействия между СРО и органом надзора за СРО, и проведение массовых мероприятий, и разработка проектов документов.
Часто требуется широкое общественное обсуждение документов и инициатив, учитывающее мнение всего профессионального сообщества. И здесь должны быть максимально задействованы современные способы интернет-консультаций. Пример интернет-обсуждения Постановления Правительства РФ N 87, проводимого Национальным объединением проектировщиков, — хорошее тому подтверждение. Сравните количественный состав профильного комитета национального объединения (около 30 человек) и количество участников интернет-обсуждений (более 300). Современные технологии повышают количество специалистов, принимающих участие в разработке документа в 10 раз. Необходимо ввести в постоянную эксплуатацию интернет-площадку для разработки и актуализации нормативно-правовых и нормативно-технических документов, получив поддержку данной иннициативы со стороны профильных органов госвласти и общественных организаций.
Вторая внутренняя проблема — система бюджетного планирования и расходования денежных средств.
Практика оплаты членских взносов на нужды нацобъединений на сегодняшний день сформирована. Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации и подтверждающей его положения практике арбитражных судов, определение порядка и размеров членских взносов — это прерогатива высшего органа управления нацобъединения — съезда. Размер взносов определяется, исходя из планов работы на очередной год, формируемых на основе предложений членов нацобъединений, профильных органов государственной власти, комитетов и окружных конференций нацобъединений и т.д.
Система, при которой решение о включении в планы деятельности тех или иных мероприятий, финансируемых за счет средств нацобъединений, принимается в основном комитетами, носит спорный характер. Зачастую комитеты принимают решения о разработке (актуализации) нормативно-правовых или нормативно-технических документов, заинтересованность в которых имеется только у большинства членов данного комитета, но отнюдь не у большинства членов профессионального сообщества. Тогда бюджет тратится на разработку документов, которые могут быть применены ограниченным кругом лиц.
Мы предлагаем пересмотреть систему распределения поступающих в национальные объединения денежных средств. Бюджет лучше распределять по следующим статьям сметы:
- финансирование мероприятий по популяризации профессиональной деятельности (организация, проведение и участие во всероссийских и международных профильных мероприятиях с максимальным привлечением профессионалов);
- финансирование региональной деятельности (поддержка профильных мероприятий в федеральных округах, окружные конференции и т.п.);
- резерв Совета;
- содержание объединения (аренда офиса, обеспечение документооборота, поддержка сайта, зарплаты и т.д.).
При этом все средства, ранее направляемые на разработку и актуализацию нормативно-правовой или нормативно-технической документации, необходимо сконцентрировать в «Резерве Совета». Выделение средств из этой статьи должно происходить только на основании запроса профильного комитета о необходимости проведения той или иной работы. Мнение комитета при этом должно базироваться на основании максимально широкого опроса мнения членов национальных объединений и членов СРО. Только результаты опроса должны быть основанием для выделения средств, финансирование не должно осуществляться только на основании решения комитета. Финансируемые и разрабатываемые национальными объединениями документы до их направления на утверждение должны проходить общественные обсуждения.
Третья проблема — существующая структура органов управления национальными объединениями.
Съезд — это высший орган, построенный по системе «профессионалы-бизнес-СРО-национальное объединение» и максимально отвечающий демократическим принципам учета мнения профессионального сообщества.
Второй по величине орган управления — Совет, который призван осуществлять исполнительные функции. В настоящий момент в составы Советов нацобъединений входят по два представителя от органов государственной власти, что не позволяет нацобъединениям непосредственно доводить мнение профессионального и предпринимательского сообщества до сведения властных структур. В то же время у данной системы формирования Советов существуют и недостатки.
Во-первых, Совет нацобъединения в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации — это коллегиальный исполнительный орган управления, который также осуществляет распоряжение денежными средствами и имуществом. Участие представителей органов госвласти в финансово-хозяйственной деятельности может носить коррупционный характер и противоречить политике государства по исключению государственных служащих из органов управления организаций, так или иначе распределяющих средства.
Во-вторых, участие в Совете нацобъединения только двух представителей органов государственной власти (как правило, это представитель Государственной Думы Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации) не позволяет охватить весь спектр властных структур, являющихся профильными для деятельности нацобъединений строительной и проектно-изыскательской сфер.
Эта проблема переплетается с той, что мы озвучивали — проблемой взаимодействия с властью. Решением этой задачи, на наш взгляд, должно стать создание в составе национальных объединений Экспертных советов. Экспертный совет — представительский орган национальных объединений. Полномочиями Экспертных советов должны стать:
- организация взаимодействия национального объединения с федеральными органами публичной власти с целью обеспечения принятия нормативных правовых актов;
- организация общественного обсуждения и рассмотрение проекта приоритетных направлений деятельности нацобъединения с целью обеспечения его согласованности с государственными программами и мнением профессионального сообщества;
- организация общественного обсуждения и рассмотрение проектов планов нормотворческой деятельности национального объединения (НО) с целью обеспечения его согласованности с аналогичными планами государственных органов;
- рассмотрение проектов отчетов Объединения в части исполнения приоритетных направлений деятельности НО, планов нормотворческой деятельности.
В состав Экспертного совета необходимо ввести представителей профильных комитетов Государственной Думы Российской Федерации (например, по собственности, по земельным отношениям и строительству, по промышленности и т.д.), Правительства РФ, Минстроя России, Минрегиона России, Минэкономразвития России, Минтранса России, Ростехнадзора и т.д. Кроме того, в состав Экспертных советов, на наш взгляд, должны войти представители крупнейших заказчиков (ОАО «РЖД», «Газпром», РАО «ЕЭС» и т.д.), представители ведущих строительных вузов. Кроме того, большинство вопросов имеют отношение ко всей отрасли — и к изысканиям, и к проектированию, и к строительству. Выработка единого мнения каждый раз натыкается на необходимость проведения согласования в каждом национальном объединении в отдельности, что не приводит к желаемому результату. Для устранения данной проблемы предлагается: создав Экспертные советы, ввести в их состав президентов других национальных объединений.
Кроме того, следует выстраивать четкую вертикаль, законодательно четко определив компетенцию исполнительного органа — Совета и его главы — президента нацобъединения. И Совет, и президент нацобъединения — единственно избираемые демократическим путем представители СРО, входящих в состав нацобъединения. Если общество доверяет им представлять интересы, необходимо законодательно дать им объем прав и обязанностей и ответственность за принятые решения.
Контроль деятельности саморегулируемых организаций
Проблема первая и самая главная — развитие недобросовестности в деятельности саморегулируемых организаций, или т.н. «коммерциализация СРО». Формально все СРО действуют в рамках закона, но одни считают возможным для себя и своих членов требования закона ужесточить, другие соблюдают его поверхностно. Действия вторых приводят к массовому появлению на рынке фирм-однодневок, которым выдаются свидетельства о допуске к работам «за один день» и с «возможностью уплаты взносов в компенсационный фонд в рассрочку».
Проблема недобросовестных СРО, которые своей деятельностью наносят как финансовый ущерб всему профессиональному сообществу, так и репутационные риски всей системе саморегулирования, существует не первый год. Мы предлагаем следующие меры:
1) внесение изменений в закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (N 129-ФЗ).
Согласно этому закону в государственный реестр включаются сведения о выданных юридическому лицу лицензиях. Известно, что ЕГРЮЛ — это реестр, содержащий в себе общедоступные сведения о юридическом лице: о статусе организации, о ее руководителе, о размере уставного капитала, об учредителях и размере их долей, о филиалах и представительствах юридического лица. Выписка из ЕГРЮЛ — один из важных официальных документов компании и требуется при открытии банковского счета, при совершении нотариальных действий, при регистрации права собственности, при участии в госзакупках и так далее. В период регулирования строительной отрасли государством выписка из ЕГРЮЛ содержала сведения о наличии у компании лицензий. Сегодня сведения о наличии допуска СРО отсутствуют. А допуск СРО — это такой же документ, как и была лицензия. Следует включить в государственный реестр сведения о выданных допусках СРО. Все СРО будут вынуждены сообщать в соответствующие органы полные сведения о своих членах, и их деятельность станет прозрачнее.
Недобросовестные СРО принимают в свои члены организации такие же сомнительные и никуда не сообщают сведения о них.
При принятии предлагаемых мер компания — член недобросовестной СРО, не сможет получить необходимых документов и выписок, которые будут требоваться при участии в тендерах, если информация не будет передана в соответствующие органы и включена в государственный реестр. За подачу данных сведений будет нести ответственность саморегулируемая организация. Проектные и строительные компании, в свою очередь, будут контролировать деятельность СРО в этой части, так как будут заинтересованы в подаче сведений. И при выборе СРО компании станут избирательнее;
2) внесение изменений в закон «О рекламе» (N 200-ФЗ).
Законопроектом предлагается установить специальные требования к рекламе деятельности саморегулируемых организаций в целях воспрепятствования размещению рекламы деятельности саморегулируемых организаций ненадлежащего качества.
В настоящий момент на рынке консультационных услуг появилось большое количество компаний, предлагающих упрощенный порядок вступления в саморегулируемые организации, предлагающих возможность оформления допусков саморегулируемых организаций с рассрочкой уплаты членских, вступительных взносов и (или) взносов в компенсационный фонд.
В целях устранения такой недобросовестной деятельности законопроектом предлагается в рекламу деятельности саморегулируемой организации включать следующую информацию:
1) наименование саморегулируемой организации;
2) сведения о включении саморегулируемой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций, в том числе дату включения в государственный реестр саморегулируемых организаций, регистрационный номер записи;
3) адрес сайта информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в электронный адрес которого включено доменное имя, права на которое принадлежат этой саморегулируемой организации.
Необходимо также отметить, что принятие данного законопроекта позволит сделать информацию о саморегулируемых организациях более доступной, что повысит их информационную открытость. Кроме того, предлагается запретить рекламу деятельности саморегулируемых организаций, которая противоречит действующему законодательству. Так, например, предлагается запретить:
- распространение информации о сроках вступления в некоммерческое партнерство, являющееся саморегулируемой организацией, а также информации о сроках выдачи саморегулируемой организацией свидетельств о допуске к работам и (или) квалификационных аттестатов;
- указание на возможность уплаты членских, вступительных взносов и (или) взносов в компенсационный фонд в рассрочку или иным способом, исключающим единовременную уплату указанных взносов.
Принятие данного законопроекта позволит:
- не допустить распространения недобросовестной рекламы деятельности саморегулируемых организаций;
- существенно снизить объем выдаваемых саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам без качественного проведения проверки претендента на предмет его соответствия условиям получения свидетельства о допуске;
- выявить и принять соответствующие меры государственного реагирования в отношении саморегулируемых организаций, недобросовестно выполняющих требования действующего законодательства;
- повысить уровень информированности и доверия общества к системе саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности;
3) завершение работы над законопроектом 50482-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» (в части уточнения отдельных положений деятельности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства).
Необходимо законодательное закрепление правил ведения реестра самими СРО, предполагающих жесткие требования к порядку оформления документов и порядку и срокам их хранения, в том числе:
- установить обязанность СРО хранить документы, на основании которых в реестр вносятся сведения; определить, кем устанавливается порядок ведения реестра, срок и порядок хранения документов, представленных членами, а также предусмотреть нарушение порядка ведения реестра в качестве основания для лишения саморегулируемой организации соответствующего статуса;
- обязанность СРО документально оформлять результаты проводимого СРО контроля деятельности своих членов, закрепить обязанность саморегулируемой организации, обеспечить сохранность указанных документов, а также конкретизировать действующие нормы в части требований к видам и формам мероприятий по контролю, осуществляемых саморегулируемой организацией;
- установить исключительную компетенцию постоянно действующего коллегиального органа саморегулируемой организации, сделав, таким образом, невозможной передачу от него функций по принятию решений о приеме в члены саморегулируемой организации и о выдаче свидетельств о допуске, а также иных важнейших функций, созданным формальным образом органам;
- обязать саморегулируемую организацию оформлять на бумажном носителе и обеспечить хранение решений, принимаемых органами управления. Кроме того, специальной нормой необходимо обязать саморегулируемую организацию обособлять средства своего компенсационного фонда, в том числе от денежных средств, поступающих в оплату вступительных и членских взносов, зачисляя их на отдельный банковский счет;
- установить законодательный запрет на передачу саморегулируемой организацией функции по контролю деятельности своих членов иным, в том числе и некоммерческим, организациям;
4) Законодательное закрепление полномочий национальных объединений по участию в контрольных мероприятиях органа надзора за СРО с целью защиты интересов СРО.
В силу действующего законодательства каждая саморегулируемая организация в области строительства, проектирования, инженерных изысканий должна стать членом соответствующего национального объединения. Таким образом, каждая вновь создающаяся СРО становится членом национального объединения, как велит закон. При этом национальное объединение не вправе проверить сведения о саморегулируемой организации, вступающей в ее ряды, так как членство в нацобъединении фактически автоматическое. Для получения статуса СРО некоммерческое партнерство подает сведения в орган надзора за СРО (на сегодняшний день — это Ростехнадзор), а в национальные объединения вступают по факту получения статуса СРО. Национальные объединения не обладают в полной мере информацией о том, кого принимают в свои ряды.
На основании вышеизложенного считаем необходимым законодательное закрепление полномочий объединений в части:
- участия национальных объединений при проверке органом надзора документации, подаваемой некоммерческим партнерством для получения статуса СРО;
- участия в проверке органом надзора саморегулируемых организаций на предмет правильности обслуживания компенсационных фондов с целью защиты интересов членов СРО;
- участия в проверке правильности ведения реестра СРО и членов СРО;
- исключения СРО из реестра СРО по решению Всероссийского съезда национального объединения за систематические и грубые нарушения действующего законодательства, подтвержденные по результатам соответствующих проверок;
5) Наделение национальных объединений функцией операторов взаимодействия между СРО и органом надзора за СРО.
Ведение реестра СРО в соответствии с ФЗ от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» производит орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному надзору за деятельностью саморегулируемых организаций в установленной сфере деятельности.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 22.11.2012 N 1202 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций» Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору устанавливает порядок осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.
Предлагаем наделить национальные объединения функцией оператороввзаимодействия между СРО и органом надзора за СРО. Это позволит:
- значительно улучшить ситуацию с информационной открытостью саморегулируемых организаций;
- сэкономить средства СРО (а следовательно, и их членов), так как операторская деятельность национальными объединениями будет осуществляться за счет взносов, уже поступающих от СРО;
- значительно сократить время внесения информации о членах СРО в реестр;
- контролировать орган надзора за СРО в части оперативности и полноты передачи сведений о выданных допусках для внесения сведений в ЕГРЮЛ и ЕГРИП;
6) Законодательное регулирование порядка размещения, управления и капитализации средств компенсационных фондов.
Необходимо пересмотреть правила размещения средств компенсационных фондов. Данные денежные средства должны «работать» и преумножаться для защиты интересов членов СРО. Действующее на сегодняшний день правило о размещении средств компенсационных фондов только в депозитах и (или) депозитных сертификатах в российских кредитных организациях не позволяет даже преодолеть инфляционные потери.
Необходимо разрешить дополнительные способы эффективного размещения средств компенсационных фондов через управляющие компании. При этом закрепить за коллегиальным органом управления СРО право выбора профессиональной управляющей компании для передачи последней в управление средств компенсационных фондов. И в то же время ввести уголовную и финансовую ответственность для лиц, принявших решение о размещении средств, приведшее к их утрате или растрате, а также лиц, руководящих управляющими компаниями. Также необходимо закрепить нормативно минимальный возможный уровень капитализации средств компенсационных фондов вне зависимости от способов их размещения.
Более того, необходимо предусмотреть и право СРО направлять через управляющие компании средства компенсационных фондов и доходы, полученные от размещения средств компенсационных фондов, на кредитование своих членов, но при обязательном сохранении уровня капитализации и самих средств. При этом опять-таки установить уголовную и финансовую ответственность за принимаемые решения.
Принятие и реализация изменений позволят саморегулируемым организациям и их национальным объединениям, как представителям профессионального сообщества, обеспечить выполнение государственных задач в проектно-строительной сфере, поставленных Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Источник: «Российская газета».
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме