Стенограмма выступления А.Р.Белоусова о развитии института ОРВ на заседании Правительства РФ 13 июля 2012 года:
Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые члены Правительства! Оценка регулирующего воздействия для нашей страны – это сравнительно новый, но уже достаточно динамично развивающийся институт. Сразу хотел бы сказать: главная задача ОРВ – это не только и, может быть, даже не столько адаптация нормативных актов к условиям ведения бизнеса, как многие думают. Главная задача – это прежде всего повышение качества принимаемых регуляторных решений, прежде всего в системе исполнительной власти, с учётом интересов и мотиваций тех, на кого эти решения направлены, то есть это население, различные социальные группы, предпринимательское сообщество, другие субфедеральные уровни власти. То есть задача оценки регулирующего воздействия – это искать баланс интересов, оценивать эффективность регуляторного воздействия с позиций такого баланса и предлагать различные варианты решений.
Что представляет собой оценка регулирующего воздействия в самых общих чертах? ОРВ – это набор регламентированных процедур, позволяющий в первую очередь оценить возможные последствия принятия регуляторных решений. Кроме того, ОРВ позволяет рассмотреть максимально широкий спектр возможных решений проблемы и выбрать наиболее эффективный из них, а также оценить возможные затраты и выгоды как со стороны бизнеса, так и бюджетов всех уровней и населения. Важным элементом процедуры ОРВ является проведение публичных консультаций. Введение данного института позволило вынести процесс проектирования решения за пределы ведомственных кабинетов, создать эффективную площадку для обсуждений проектов нормативных актов. Эта практика сегодня крайне востребована, прежде всего предпринимательским сообществом. Хотел бы повторить: тезис о том, что институт ОРВ действует в интересах только предпринимателей, справедлив, но не вполне. Процедуры ОРВ устроены таким образом, что в ходе проведения оценки анализируются выгоды и издержки и иных адресатов регулирования, проводится комплексная оценка экономических и социальных последствий. Главным бенефициаром, если можно так выразиться, института ОРВ являются, по сути, сами разработчики нормативных актов, поскольку процедура оценки позволяет им вырабатывать наиболее эффективные и современные решения. Хотел бы также отметить, что институт ОРВ не является российским изобретением: оценка регулирующего воздействия была введена в практику западноевропейских стран с 70-х годов ХХ века.
Именно с целью определения эффектов предполагается регулирование до того, как будет принято такое решение. В России в последние годы процедура ОРВ стала неотъемлемым этапом процесса подготовки и принятия нормативно-правовых актов, причём вначале ОРВ была создана как барьер на пути появления неоправданных расходных обязательств Российской Федерации, хотя так он тогда не назывался. Этим, как известно, занимается Минфин.
С середины 2010 года начался новый, второй этап внедрения института ОРВ, на этот раз как преграды для создания неоправданных административных ограничений, барьеров для предпринимательской деятельности в сферах осуществления контроля и надзора, лицензирования, оценки соответствия, установления требований к продукции и связанных с ним процессов.
За два года, как сказал Дмитрий Анатольевич, из 1100 проектов нормативно-правовых актов в перечисленных областях по 387 (более трети) были даны отрицательные заключения, то есть эти нормативно-правовые акты реально в явном или скрытом виде содержали в себе новые административные барьеры и тем самым вели к ухудшению предпринимательского климата. Подавляющее большинство проектов актов, получивших отрицательные оценки, были впоследствии доработаны либо работа по ним была приостановлена. В течение 2011 года стремительно росло число проектов нормативных актов, направляемых в Минэкономразвития России на оценку регулирующего воздействия. Если в начале 2011 года на оценку ежемесячно направлялось 20–30 документов, то к концу года эта цифра достигла 120 и сейчас держится на уровне 110–130 проектов актов в месяц. Мы считаем, что результат оценки не служит абсолютным препятствием для принятия нормативного акта, но необходимо навести порядок в данном вопросе, и принцип информирования лиц, принимающих окончательное решение обо всех возможных последствиях введения нового регулирования, должен быть, безусловно, соблюдён, так же как и принцип информирования общества о таких последствиях.
Сейчас, по сути, начинается третий этап развития ОРВ, его цели и задачи были сформулированы в 601-м указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Новый подход включает четыре основных момента. Первый – это прежде всего переход к проведению оценки регулирующего воздействия непосредственно самими ведомствами, это так называемые ОРВ на ранней стадии, второй – это расширение предметной области оценки на налоговое и таможенное законодательство, третий – это распространение процедуры ОРВ на законопроекты, подготовленные ко второму чтению, и четвёртый – это продвижение института ОРВ на уровень субъектов Российской Федерации.
Позвольте кратко охарактеризовать каждое из этих направлений. По первому направлению — ключевое направление работы за всё время существования института ОРВ в России – это последовательный переход к проведению оценки самими ведомствами. Основным аргументом такого перехода является то, что только само ведомство (регулятор) является наиболее компетентным экспертом в определённой области и способно надлежащим образом провести оценку и предложить наилучшее решение. Наша работа по оценке проектов на стадии уже готового документа – это только фильтр для задержки наихудших решений. Требуется кардинальное преобразование сложившейся процедуры, когда подготовка каждого нормативного акта будет основана на анализе существующих альтернатив и осознанном выборе наилучших из них. Это современный общепринятый подход к нормотворчеству. Безусловно, эта часть процесса подготовки нормативно-правового акта должна быть максимально прозрачной и максимально публичной.
Первый шаг в этом направлении уже сделан: 2 мая 2012 года принято постановление Правительства Российской Федерации, в соответствии с которым разработчики нормативных актов, устанавливающих целый ряд обязательных требований, должны перейти к самостоятельному проведению процедур ОРВ начиная с 1 октября текущего года. И чуть позже я скажу о методическом обеспечении этой работы.
По второму направлению – оптимизации предметной области. По собственному опыту мы знаем, что основное негативное воздействие несёт малая часть правовых норм. Важной задачей в этой связи является отбор сфер и нормативных актов, оказывающих наибольшее регулирующее воздействие. Мы стремимся сосредоточить наши ресурсы именно на таких сферах. В этой связи нами было инициировано принятие постановления Правительства об исключении административных регламентов из сферы оценки как актов, в которых не должно содержаться дополнительного регулирования и оценка которых проходит в рамках других видов экспертизы. При этом в предметную область оценки должны войти проекты нормативно-правовых актов в области налогового контроля и таможенного администрирования. Необходимый проект постановления Правительства же подготовлен и проходит согласование.
По третьему направлению – распространению процедур ОРВ на законопроекты, подготовленные ко второму чтению, – хотел бы отметить, что этот вид ОРВ является наиболее чувствительным для предпринимательского сообщества. Предприниматели выступают за проведение ОРВ таких законопроектов, поскольку ко второму чтению они зачастую существенно изменяются, и в них включаются недостаточно обоснованные требования и ограничения.
Для решения этого вопроса необходимо найти подход к гармонизации регламентных процедур Государственной Думы и Правительства, поскольку, безусловно, конституционный принцип разграничения властей остаётся незыблемым. Мы решили искать решение в рамках этого принципа, мы решили проводить эту работу в рамках совместной рабочей группы представителей Государственной Думы и Правительства, а об итогах мы доложим Правительству в конце текущего года. При этом в отношении правительственных законопроектов и поправок к ним ко второму чтению, которые готовятся Правительством, мы готовы ввести процедуру ОРВ в самое ближайшее время, здесь, как говорится, всё находится в руках самого Правительства.
По четвёртому направлению – о развитии ОРВ в регионах. Перспективность данного направления связана не только с ожидаемым повышением качества регионального нормотворчества, но и с улучшением в рамках инвестиционного климата и деловой среды. Некоторые субъекты Российской Федерации по собственной инициативе уже проводят ОРВ региональных проектов. В пилотном режиме ОРВ внедрили Вологодская область, Ульяновская область, Республика Башкортостан и ряд других. Такую практику мы приветствуем и поддерживаем, уже разработаны методические рекомендации по проведению региональной ОРВ. Кроме того, до конца года мы планируем разработать проект типового интернет-портала для организации публичной консультации в субъектах Российской Федерации в соответствии с принятыми на федеральном уровне стандартами. Всё это позволит подготовить регионы к введению с 2014 года обязательной для них процедуры ОРВ.
И совсем коротко остановлюсь на наших совсем близких планах. Нами, как я уже сказал, подготовлен и проходит согласительные процедуры проект правительственного постановления, в соответствии с которым с 2013 года намечен переход к проведению ОРВ на ранней стадии непосредственными разработчиками нормативных актов. Такой подход предполагает несколько этапов. Первый этап – это принятие ведомством решения о необходимости разработки нового регулирования в определённой области и обсуждение этой инициативы с профессиональным сообществом на специальном интернет-сайте. Для таких обсуждений уже подготовлен к запуску и работает в пилотном режиме единый портал для размещения проектов актов федеральных органов исполнительной власти – regulation.gov.ru. Разработчики нормативных актов смогут начать размещение проектов нормативно-правовых актов уже с начала IV квартала текущего года. Второй этап – это разработка самого текста проекта нормативно-правового акта с учётом высказанных на первом этапе позиций и его публичное обсуждение на едином портале. Третий этап – это подготовка сводного отчёта о проведении ведомством необходимых для оценки процедур и подготовка заключения об оценке регулирующего воздействия.
Наш подход нацелен на создание у ведомств стимула к выработке наилучших решений. Инструментом при этом является применение понятных технологий разработки нормативных актов, которые позволяют разработчику сфокусировать своё внимание на главном, на существе проблемы, её реальных масштабах, альтернативных вариантах решения. Одновременно должно произойти значительно усиление экономической составляющей процедур оценки, включая анализ качественных и количественных эффектов. Подготовленный нами проект постановления Правительства в настоящее время проходит согласительные процедуры, в ходе которых ведомствами был высказан ряд замечаний. Замечания, как мы считаем, достаточно технические, принципиально не противоречащие духу проекта постановления, и мы считаем, что большинство из них могут быть учтены.
На прошлой неделе мы провели совместное заседание консультативного совета по ОРВ при Минэкономразвития России и экспертов «Открытого Правительства». В ходе состоявшегося обсуждения наши подходы к проведению ОРВ на ранней стадии были в целом поддержаны участниками заседания. Предложил бы концептуально одобрить представленные сегодня подходы к развитию института оценки регулирующего воздействия и зафиксировать это в итоговом решении. Прошу поддержать.
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме