Совершенствование созданной системы станет основной задачей на следующем этапе развития саморегулирования в строительстве.
Критика системы саморегулирования в стройке достигла определенного пика в период весенней сессии Государственной Думы РФ. Одни за другими прошли Парламентские слушания, посвященные развитию саморегулирования, организованные Комитетом ГД по вопросам собственности и Комитетом по земельным отношениям и строительству. На обоих мероприятиях обсуждение проблем системы саморегулирования в стройке занимало существенное место.
«Надо дать этой системе, как минимум, еще один цикл доработать, и может быть впоследствии от участников процесса получить предложения и рекомендации»,- предложил депутатам замминистра регионального развития Илья Пономарев. Судя по всему, предложение было встречено с пониманием — Президентам Национальных объединений СРО изыскателей, строителей и проектировщиков разрешили переизбираться еще на один срок (в два года), но не более.
Как будет использовано предоставленное время, во многом зависит от позиции самих СРО. Планируя последующие шаги, иногда бывает полезно оглянуться назад…
Пролог: начало
Система саморегулирования в строительной сфере внедрялась «сверху», в сжатые сроки, на фоне все возрастающей господдержки отрасли в связи с последствиями экономического кризиса, агонии лицензионных центров, правового нигилизма значительного числа участников рынка и многих других обстоятельств неспособствующих естественному развитию нового института.
На первых встречах организаторов саморегилируемых организаций часто звучали слова о построении гражданского общества, и у многих была надежда на то, что новый институт станет эффективным инструментом взаимодействия профессионального сообщества с исполнительными и законодательными государственными органами.
Путь оказался труден и тернист.
Первый – 2010 год работы системы активисты саморегулирования отраслевыми проблемами занимались отнюдь не в первую очередь, и, разумеется, не по своей вине. Сначала было необходимо выстроить сбалансированную систему… систему документооборота, принятия решений и взаимодействия участников.
Формирование СРО
Те, кто регистрировал первые СРО в проектировании, строительстве, изысканиях понимали правовые перспективы создания в отрасли СРО в отличие от подавляющего большинства участников рынка. И проблемы первого года работы как самих СРО, так и их Национальных объединений в первую очередь продиктованы тем простым обстоятельством, что понимали они их по-разному….
К 1 января 2010 года в Государственный Реестр СРО были внесены 166 строительных, 110 проектных и 18 изыскательских СРО. Были образованы Национальные объединения СРО строителей, проектировщиков и изыскателей. И после круглосуточной, без обеда и выходных работы по обеспечению свидетельствами о допуске всех тех, кто осознал неотвратимость произошедших перемен в декабре 2009 года и январе 2010 года, руководители и организаторы СРО так и не смогли предаться заслуженному отдыху.
Весь 2010 год они будут оформлять и переоформлять свидетельства, отрабатывая документооборот и взаимодействие со своими членами до автоматизма хорошо смазанного механизма. Весь 2010 год они будут писать бумаги в Национальное объединение, в Минрегион, Президенту и Председателю стараясь привлечь внимание к своим проблемам, «настоять» и «не допустить».
Что-то удалось.
Главным образом — построить эффективную систему выработки решений и оперативного реагирования на действия государственной власти.
Неоднородность состава
По результатам первого этапа формирования некоммерческих партнерств, претендующих на статус СРО в строительной сфере было можно выделить несколько типов организаций:
- Так называемые «отраслевые СРО», которые создавались на базе ассоциаций и союзов по профессиональной принадлежности (атомщики, подземщики, энергетики, и т.д. …включая строителей доменных печей).
- Так называемые «губернаторские СРО», которые объединяли компании преимущественно по территориальному признаку.
- Межрегиональные СРО, которые формировались в одном случае людьми с общероссийским авторитетом в отрасли, в другом – людьми инициативными и энергичными, иногда имеющими в прошлом отношение к лицензионным центрам.
- И так называемые «коммерческие сро», которые создавались с целью получения прибыли за счет желания участников рынка обойти закон и сэкономить.
Правда в «запарке» переходного периода границы типизации оказались размыты. Каждый руководитель СРО на рубеже 2009-2010 года ежедневно был должен принимать решение о приеме документов и выдаче допуска, находясь в непростой «вилке» — с одной стороны, каждый новый член прибавлял организации вес и приносил членские взносы, с другой, каждая вторая компания просила «дорисовать» специалистов или закрыть глаза на другие несоответствия минимальным требованиям к выдаче допуска СРО…
Соответственно и профессиональный состав руководителей партнерств оказался достаточно широк. Вместе с проектировщиками, строителями, изыскателями представлять профессиональные отраслевые интересы взялись юристы, бывшие чиновники и военные, профессиональные управленцы (менеджеры) и просто хорошие люди.
Такая разнонаправленность состава и интересов оказалась ощутимым препятствием в выработке общих решений при формировании национальных объединений СРО. Особенно после того, как членство в них стало обязательным.
Легитимизация национальных объединений СРО
Место национальных объединений СРО в системе отраслевого саморегулирования в июле 2010 года жестко определил 240-ФЗ. Была закреплена норма о возможности существования только одного Национального объединения СРО соответствующего вида, членство в Нацобъединениях стало обязательным.
Таким образом уже созданные объединения СРО пополнились новыми членами «на обязательной основе». С некоторых из них членские взносы нацобъединения до сих пор вынуждены взимать через суд и судебных приставов, что, конечно, не способствует консолидации сообщества.
Простейший экономический механизм членских взносов вынуждает СРО потихоньку избавляться от фирм-пустышек и компаний, для которых строительная деятельность в данный момент не актуальна. В судебной практике уже есть случай, когда СРО банкротит компанию по невозможности уплаты членских взносов. Таким образом, Реестры членов СРО поддерживаются в более-менее актуальном состоянии, а в нацобъединениях аккумулируются средства, которые можно направить на обслуживание общих интересов профессионального сообщества — главным образом в сфере стандартизации и методической помощи. Но и представительская работа в госорганах, конечно, требует определенных затрат…
Осенью 2010 года выборы глав всех трех национальных объединений СРО проходили под пристальным взором государства и в нешуточной предвыборной борьбе. Президент НОИЗ Леонид Кушнир победил на IV Съезде НОИЗ во втором туре голосования. Национальному объединению СРО проектировщиков для того, чтобы определиться с лидером и избрать Президентом НОП Михаила Посохина потребовался съезд в двух частях. Не обошлись без интриги и выборы Президента НОСТРОй Ефима Басина.
В результате все три национальных объединения обзавелись легитимными и работоспособными органами управления, а в процессе подготовки съездов и предвыборной борьбе сформировался механизм выработки консолидированных решений и произошла структурализация сообщества.
Другое дело, что при ближайшем рассмотрении достаточно сложно ответить на вопрос, что же это все-таки за сообщество?
Понимание саморегулирования, как отдельного вида деятельности имеет место быть. Признаки формирования «новой бюрократии» от саморегулирования тоже вполне заметны. И не нужно объяснять, что цели исполнительных аппаратов СРО и компаний, на чьи деньги они существуют, не всегда идентичны. При пассивности членов партнерства у исполнительных органов всегда будет соблазн действовать в собственных интересах.
Окружные конференции
Первые конференции СРО по федеральным округам прошли весной 2010 года. Эффект от реализации идеи формирования взаимодействия СРО через Окружные конференции превзошел даже самые радужные ожидания.
Основная функция окружных конференций – это выработка общей позиции СРО данного федерального округа. Именно там происходит настоящая живая дискуссия, поиск взаимоприемлемых решений, формируются мнения и уточняются позиции. Решения округов иногда расходятся, но чаще — дополняют друг друга.
Это серьезный буфер для обкатки решений всероссийских съездов, как высшего органа нацобъединений. Окружная конференция – это действительно неуправляемый субъект. Влияние аппарата или центрального руководства на принятие решений минимизировано. И если какой-то округ выступает с консолидированной позицией, проигнорировать это крайне затруднительно.
С организационной точки зрения – консолидация профессионального сообщества в масштабах страны является, чуть ли не главным результатом создания системы саморегулирования.
Возникла структура, определился ландшафт, вероятно следующим шагом станет его культивация. Важно чтобы этот процесс окультуривания, прореживания и прополки шел через стандартизацию деятельности и проверку законности, а не по «административном» сценарию, к которому мы привыкли за последние годы …
Борьба за это…
Противодействие коммерциализации саморегулирования в качестве приоритетного направления деятельности Национального объединения строителей было определено практически одновременно с его созданием. Но нельзя сказать, что работа в данном направлении достаточно результативна.
По результатам обсуждения проблемы коммерциализации СРО на Парламентских слушаниях в Государственной думе можно с уверенностью сказать, что она связанна не только с отсутствием надзора в этой сфере, но и с общей ситуацией в отрасли.
Услуги «коммерческих СРО» востребованы участниками рынка. Причин называют две – действующая система размещения государственного заказа на электронных аукционах (ключевым показателем для победы в которых являются не критерии качества, а предложенная цена) и несбалансированная конкурентная ситуация на рынке.
Рычаги для корректировки обеих причин находятся в руках государства. Как и избыточные механизмы надзора за соответствием деятельности СРО букве закона.
А пока крупные компании с репутацией и историей, потихоньку «делают дочку», покупают ей допуск за 50 т.руб и отправляют искать удачи в Краснодарский край. В другом случае – компанию, состоящую из стопки документов, отправляют «ронять стоимость» на торги к конкуренту, с которым не смогли договориться…
Ответственность за существование «коммерческих СРО» нельзя возложить исключительно на систему саморегулирования. Это проблема коррозии механизмов распоряжения государственными средствами и механизмов государственного надзора за соблюдением законности, в том числе на уровне судебной системы.
К сознательному отношению к процессу формирования судебной практики специалисты СРО уже подошли.
«Кроме СРО, ни один институт в России, не имеет права выступать с иском в защиту прав неограниченного количества лиц, т.е. защищать интересы отрасли целиком… Зачем это было сделано? Чтобы кто-нибудь когда-нибудь догадался обратиться с иском в суд об отмене нормативно-правового акта, противоречащего закону» (Виктор Плескачевский).
Осознание возможностей, реализация прав…
Главный идеолог саморегулирования Виктор Плескачевский называет неоднородность членства одной из системных ошибок допущенных при формировании системы саморегулирования в строительстве. Действительно, не очень ясно, как СРО будет планировать бюджет на создание стандартов деятельности или защищать интересы дорожников, кровельщиков, строителей общегражданских объектов и специалистов ТЭК одновременно…
Многие руководители СРО, также приходят к пониманию необходимости корректировки правил игры. «Нужно построить программу постепенных мер: вот сейчас сделаем это, через год – вот это… такое эволюционирование. Для этого нужно построить идеальную модель, и переходным периодом аккуратно к ней выбираться. Идеальная модель существует и ее можно обсуждать»,- подсказывает В.Плескачевский.
Безусловно, этот путь потребует рефлексии существующего положения дел, серьезной предварительной и подготовительной работы, известной дисциплины и скоординированости действий.
Примечательно, что более эффективно осуществляют профильную деятельность как раз специализированные и территориальные СРО. Специализированные СРО раньше других занялись стандартизацией и продвижением интересов своих членов, а территориальные — организацией механизмов влияния на формирование региональной политики в сфере строительства.
Например, в Уральском федеральном округе региональные СРО успешно выстраивают работу с органами исполнительной власти, налаживают взаимодействие с госстройнадзором, ведут борьбу за чистоту регионального рынка и быстрее других регионов продвигаются в процессе признания стандартов СРО госзаказчиком. То же относится к Сахалинской области и некоторым другим регионам.
Также очевидна эффективность СРО атомной отрасли – заключено соглашение с госкорпорацией «Росатом» о софинансировании создания и взаимном признании стандартов СРО, на практике действует такой механизм саморегулирования, как приостановка действия свидетельства, организован контроль текущей деятельности компаний-членов. Также активно занимаются разработкой стандартов и продвижением интересов собственных членов другие специализированные СРО.
«Юрьев день» или «СРО:перезагрузка»
Основная сложность в достижении единства мнений сегодня обусловлена большим разнообразием в составе и происхождении СРО, а также в профессиональном составе руководителей. Предполагается, что существенную роль в дальнейшем развитии системы саморегулирования может сыграть позиция компаний-членов СРО, которая до сих пор остается достаточно пассивной.
Одной из мер, способных при правильной организации процесса существенно изменить ситуацию может стать разовое разрешение для участников строительного рынка перейти из одной СРО в другую без потери средств, внесенных в компенсационный фонд. Такой единовременный «юрьев день» позволил бы руководителям компаний осознанно подойти к выбору саморегулируемой организации, руководствуясь интересами своего бизнеса и уже имеющейся информацией о деятельности саморегулируемых организаций вообще и «своей» в частности.
Данное предложение периодически озвучивается руководителями СРО и при ближайшем рассмотрении выглядит как адекватное решение человеческих проблем. Необходимо признать, что сознательный выбор СРО два с половиной года назад был практически невозможен, т.к. правила игры еще не были окончательно оформлены, и вины участников рынка тут нет. Поэтому возможность пересмотреть свой выбор без дополнительных затрат выглядит вполне обоснованно.
Впереди большая работа.
К настоящему времени базовый период развития саморегулирования в сфере строительства через формирование стандартов деятельности еще не закончен. Радует, что это уже второй этап развития СРО.
Первый этап становления саморегулирования в строительной сфере закончился в 2011 году когда стало очевидно, что организационные вопросы реализации новых законодательных норм практически решены. Министр регионального развития, президенты нацобъединений, руководители СРО и общественных объединений повторяли как мантру: «Саморегулирование состоялось!», и сегодня уже никто не станет это отрицать.
За два с половиной года работы СРО стали очевидны законодательные лакуны, возникло понимание алгоритмов взаимодействия с госструктурами, как на федеральном уровне, так и в регионах. Стоят задачи изменения законодательных норм, как в сфере саморегулирования, так и в сфере взаимодействия с крупнейшим на данный момент заказчиком в сфере строительства – с государством.
Готовятся поправки в Градостроительный кодекс. Идет напряженная работа над ФКС. Параллельно продвигаются изменения в отраслевом регулировании. Впрочем, они скорее связанны с политической волей, ранее принятыми законами (например «о Техническом регулировании») и макроэкономическими процессами.
Но саморегулирование уже занимает свое, законное место в процессах модернизации экономики и управления.
————
Саморегулирование – отдельные вехи (2008-2010)
- 22 июля 2008 года Принят Федеральный закон №148-ФЗ «Изменения и дополнения в Градостроительный кодекс РФ»
- 29 сентября 2008 года Постановление Правительства РФ от 29.09.2008 г. № 724 «Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций»
- 09 декабря 2008 года Приказ Министерства Регионального развития РФ от 9 декабря 2008 г. N 274 «Перечень видов работ …которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства»
- 13 января 2009 года — в Государственный реестр СРО внесены первые НП
- 16 июля 2009 года — состоялся учредительный съезд Национального объединения проектных СРО
- 28 сентября 2009 года – II съезд проектных СРО, 26 делегатов утвердили внутренние документы партнерства.
- 10 ноября 2010 года – на I съезде строительных СРО 54 делегата учредили Национальное объединение строительных СРО
- 12 ноября 2009 года – 5 СРО учредили Национальное объединение изыскательских СРО
- 30 декабря 2009 года вышел Приказ Минрегиона России №624 с новым перечнем видов работ
- 01 января 2010 года – зарегистрировано 294 СРО строительной сферы
- 03 февраля 2010 года – принято Постановление Правительства РФ № 48 «О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства»
- 28 января 2010 года – III съезд проектных СРО. 69 делегатов утвердили смету объединения на 2010 года.
- 15 апреля 2010 года – II съезд строительных СРО. 153 делегата утвердили Приоритетные направления деятельности НОСТРОй.
- 26 апреля 2010 года – III cъезд изыскательских СРО. 19 делегатов обсуждали стратегию деятельности НОИЗ
- 24 мая 2010 года – вышел Приказ Ростехнадзора N 411 «Об утверждении формы Свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства»
- 27 июля 2010 года — принят №240-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». Членство в Национальных объединениях СРО стало обязательным.
- 15 сентября – 27 октября 2010 года – IV съезд проектных СРО. 150 делегатов избрали Совет и Президента НОП.
- 30 сентября 2010 года – III съезд строительных СРО. 216 делегатов избрали Совет и Президента НОСТРОй.
- 08 октября 2010 года – IV съезд изыскательских СРО. 28 делегатов избрали Совет и Президента НОИЗ.
- 13 ноября 2010 года Приказ Ростехнадзора от 13.11.2010 №1042 «Об утверждении формы свидетельства о допуске…»
——
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме