Закон, направленный на модернизацию системы саморегулирования в строительстве, породил больше проблем и вопросов, чем решил, считает президент СРО «Союзатомстрой» и член Совета Национального объединения строителей Виктор Опекунов. В своём интервью Агентству новостей «Строительный бизнес» он указал на основные ошибки при подготовке данного документа и предположил, каким образом их можно теперь исправить.
- Виктор Семенович, спрашивать ваше мнение о законе, наверно, бессмысленно, потому что я встречала мало людей, у кого это мнение было бы хорошее. Вопрос один: что делать в сложившейся ситуации?
- На самом деле сам замысел этого закона был, казалось бы, благородным и правильным. Прежде всего, это повышение ответственности СРО за свою деятельность и за деятельность своих членов, и я абсолютно поддерживаю эту тему. К сожалению, у нас есть отдельные СРО, которые плохо себе представляют, где работают компании, которым они выдали допуски, что с ними происходит в динамике, насколько качественно строят. Особенно это касается СРО, имеющих более одной тысячи членов. Таких организаций 28 из 270 строительных СРО, но при этом их членами являются более шестидесяти тысяч строительных организаций, т. е. практически половина от входящих во все СРО. В среднем получается на одно такое СРО более двух тысяч членов, а есть и пять, и восемь тысяч. Как правило, в этих СРО от 80 до 100 % членов СРО имеют допуски на генподрядную деятельность, что радикально искажает статистику таких организаций в целом по объединению. Эти болевые точки являются основанием для жёсткой критики действующей модели саморегулирования, хотя, на мой взгляд, это, прежде всего, серьёзное упущение при формировании законодательного поля нашей деятельности и недостатки органов, ответственных за надзор и контроль за деятельностью СРО. Эти квази-СРО возникли сразу, в первые годы введения саморегулирования, и нужно было уже тогда притормозить и не дать им развиваться.
- Фактически ведь сейчас вам пеняют то, что за 7 лет власть не могла решить. Вы работали в рамках своих полномочий, просили дать больше контрольных функций, я прекрасно это помню, чуть ли не с первого дня, и их не давали. Но теперь вам ставят в вину, что этого контроля не было.
- К сожалению, это так. Конечно, ряд поправок в Градостроительный кодекс, принятых в 2014 году, всё-таки предоставил национальным объединениям достаточно серьезные полномочия по наведению порядка в системе, но при этом они не являлись нормами прямого действия, национальные объединения не могли принимать решения о прекращении статуса СРО, грубо нарушающих законодательство. Но, тем не менее, механизм появился, и при эффективной, системной работе сообщества и, прежде всего, советов национальных объединений можно было развернуть ситуацию и уже в 2015 году принципиально изменить отношение органов власти и общества к институту саморегулирования в строительстве. Попытка организовать системную работу предпринималась, в НОСТРОЙ была создана рабочая группа под моим руководством, которая разработала необходимые механизмы реализации этих полномочий, но наша деятельность тогда была отвергнута Советом НОСТРОЙ, было принято решение деятельность этой группы прекратить и все наработки выбросить в урну.
- Здесь уже можно пенять к Совету НОСТРОЙ…
- И к Совету, и к самому сообществу, — оно оказалось не готово к введению серьезных и, главное, системных мер воздействия на нарушителей закона. Я это знаю, поскольку проехал как руководитель рабочей группы по всем округам, представлял наши наработки на окружных конференциях и, к сожалению, предложения рабочей группы далеко не везде встречали положительный отклик, потому что они предполагали бескомпромиссный механизм самоочистки системы. Я до сих пор уверен, что если профессиональное сообщество такого масштаба само себя не способно очищать, оно обречено на гибель. Никакие внешние органы, Ростехнадзор, любые другие не могут внутри этой системы навести и поддерживать должный порядок. Так что нынешние меры по реформе СРО спровоцировали в том числе и мы сами.
Несмотря на весьма эффективную деятельность многих СРО в регионах и особенно СРО, сформированных по отраслевому принципу, мы упорно не замечали или не хотели замечать бревно в глазу, не видели, что в целом система больна, неэффективна, порочна во многих случаях. Но и будущая система, которая выстраивается в рамках нового закона, опять не исключает все эти пороки. Более того, я убеждён, что она даёт новый шанс структурам, которые были созданы на основе принципов сетевого маркетинга, как квази-структуры.
- Нельзя не отметить положительный момент – перевод компфондов СРО в уполномоченные банки. Наконец-то станет понятно, сколько и у кого собрано средств.
- Да, но тут опять есть нюансы. Так, закон предписывает всем СРО до 1 ноября этого года перевести компфонды в банки, соответствующие критериям, установленным правительством, и при этом сумма компфонда должна соответствовать численности СРО, умноженной на минимальный взнос, который уже по новому закону значительно ниже, чем было ранее. И хотя далее в законе упоминается, что компфонд СРО должен учитывать средства, внесенные исключенными организациями, а также доходы от размещения средств компфонда на депозитах банков, но механизма определения этой величины не установлено. Практически происходит амнистия весьма значительных сумм утраченных денежных средств. Должна быть четко прописана формула, по которой производится расчет сформированного на данный момент комфонда СРО с учетом всей ее истории с момента регистрации в Минюсте, и именно эта сумма должна быть переведена на спецсчет в банке. А Ростехнадзор либо нацобъединения должны проверить эту сумму и подтвердить, что все соответствует расчету. Тогда было бы действительно понятно, кто, сколько и где потерял денежных знаков. А сейчас этой формулы нет, требований по расчёту нет, и требования подтверждения этой суммы нет. Поэтому, с одной стороны, мы действительно увидим, сколько средств компфондов на самом деле будет переведено на спецсчета до 1 ноября, но, с другой стороны, эти цифры, уверен, не будут соответствовать сумме, реально внесенной членами всех СРО за всю их историю.
- Каково ваше мнение по введению компфонда за исполнение договоров членами СРО?
- Я оцениваю эту новеллу позитивно, СРО должна отвечать за работу своих членов. СРО теперь обязаны будут, по крайней мере, знать, где работают их организации, что происходит с ними в динамике, где допущены или возможны срывы исполнения договоров. Закон устанавливает право СРО осуществлять контроль исполнения договоров членами СРО и общественный контроль при проведении соответствующих закупок. Но и здесь опять оказалось не без проблем.
Во-первых, СРО никаким образом не подключены к процессу проведения конкурентных процедур и тем более к процессу заключения договора. То есть СРО не участвуют в процессах, связанных с выбором компаний для исполнения того или иного контракта и не участвует при подписании самого договора и определении условий договора. Более того, у члена СРО нет обязанности предоставлять в СРО информацию о заключении договоров. И у застройщиков, с которым он заключает контракт, тоже нет обязанности сообщать о заключении такого контракта (хотя такая обязанность была до самого последнего момента в проекте документа, но пропала). То есть СРО каким-то образом надо выстроить систему сбора информации о том, где, с кем и на каких условиях члены СРО заключают договоры, и какова сумма обязательств каждого из них, а если общая сумма договорных обязательств превышает сумму, от которой исчислен взнос в компфонд, еще и заставить довнести средства. Как выстроить эту систему, пока непонятно. Получается, что СРО несёт ответственность, что правильно, но СРО не имеет источников информации и инструментов влияния на ситуацию, что неправильно. То есть в очередной раз из позитивного, в общем-то, замысла получился очередной пшик. А все дело в том, что закон писался в закрытом кулуарном режиме, без привлечения экспертов и профсообщества.
Во-вторых, совершено неясно, в какой срок должен быть сформирован компенсационный фонд договорных обязательств с тем, чтобы конкурентные процедуры уже не могли проходить без наличия такого компенсационного фонда. Такой даты нет. При этом ст. 55.16 закона, посвященная компфондам возмещения вреда и ответственности по договорным обязательствам, вступает в силу с даты опубликования закона, т.е. уже действует, при том, что в целом закон вступает в силу с 01.07. 2017 г. И таких нестыковок в законе предостаточно.
Еще одна неумело выстроенная конструкция в этом законе – это положение о том, что строительная СРО обретает право формировать компфонд тогда, когда у неё есть 30 организаций, выразивших в заявлениях намерение участвовать в закупках по 44-ФЗ и по 223-ФЗ, то есть в закупках, где конкурентная процедура является обязательной. Откуда взялась эта цифра – 30? А если в СРО только 25 таких компаний, и больше нет? Получается, что тогда ни одна из этих 25 компаний не вправе участвовать в конкурсах. Зачем такое ограничение конкуренции? Получается, что этим компаниям нужно искать другую СРО, где больше 30 выразивших намерение? И что это за правовая категория — наличие намерения? Мне кажется, что этот момент совершенно не продуман и не учитывает практики, потому что во многих региональных СРО, а они все теперь должны стать региональными, не будет такого количества компаний, которые участвуют в государственных и муниципальных закупках, а если СРО в регионе одна – ее члены вообще убираются из рынка государственных и муниципальных контрактов. По моему мнению, никаких ограничений здесь быть не должно – сколько есть компаний, столько и формируют компфонд, это их ответственность. И, кстати, есть мнение у ряда руководителей СРО, что лучше убедить своих членов вообще не формировать этот компфонд и не работать с государственными и муниципальными контрактами, потому что финансовая ответственность может наступить не только по вине подрядчика, но и по вине нерадивого заказчика, но виноват всегда будет подрядчик.
- Почему, на ваш взгляд, так много дыр в этом законе?
- Думаю, что главной ошибкой разработчиков является то, что закон написан как бы с нуля, т.е. нацелен на формирование некой новой системы саморегулирования и 99% его норм относится к вновь образуемым СРО, и только в переходных положениях несколько строк посвящено действующим СРО. Но это же неправильно, закон даже в этом смысле методологически ошибочен. Нужно было писать закон о преобразовании действующей системы саморегулирования, при этом необходимо было на основе глубокого анализа всячески поддержать и обеспечить развитие лучших практик и определить законодательные нормы преодоления негативных моментов. Очень жаль, но был выбран другой путь. В очередной раз есть повод вспомнить классика афоризмов – Виктора Степановича Черномырдина.
Еще один большой вопрос к идеологам закона: полностью убирается такое понятие как виды работ в строительстве. И если до настоящего времени СРО выдавали свидетельства о допуске к определенным видам работ с довольно тонкой настройкой, то теперь это будет просто «строительство». Так что получается следующая картина: членство в СРО является правоустанавливающей позицией для обретения права компании работать на стройке исключительно по договору с застройщиком, техническим заказчиком, управляющей компанией либо региональным оператором. Таких организаций, которые имеют постоянный договор с застройщиком, в принципе, не так много. Все остальные организации могут быть не членами СРО, т.е. в принципе любыми физическими или юридическими лицами без каких либо квалификационных требований и оценок. В законе прямо установлено, что работы по договорам с другими лицами, кроме застройщика, могут выполняться компаниями, не являющимися членами саморегулируемых организаций.
Вы понимаете, чем грозит эта норма? Тем, что на стройки придут – в том числе по результатам торгов на аукционе – какие угодно компании! А ведь речь идет, в том числе о строительстве особо опасных и технически сложных объектов, в частности, объектов использования атомной энергии. Например, на строительстве Нововоронежской АЭС генподрядчиком является управляющая компания, которая сама строительных работ не выполняет. Она по новому закону обязана быть членом СРО. А с ней на договорах субподряда работают еще более 70 компаний – часть из них строят реактор, кто-то — турбинное отделение, кто-то — систему безопасности или водообеспечения всего объекта, большое количество специализированных работ по монтажу оборудования, инженерных систем, автоматики, пуско-наладочных работ. Теперь все эти компании не должны быть членами СРО. Вопрос: как проверить уровень квалификации этих подрядчиков? Кроме того, а кто будет отвечать за весь этот набор компаний, за их деятельность? Нам говорят, отвечать должен генподрядчик. Но все эти компании набираются по конкурсу или на аукционе, и когда они приходят на площадку, генподрядчик обязан с ними заключить договор, не зная об их квалификации, потому что в конкурсной документации в строке «квалификационные требования» будет написано «отсутствуют» — в соответствии с законом. И кто может прийти и победить на таких аукционах? Только тот, кто даст максимальный демпинг, а это будет, вероятнее всего, фирма — «прокладка», которой нужно любой ценой получить заказ, а затем нанимать субподрядчиков. В итоге либо эта компания исчезнет с авансом, либо ввяжется в работу, нанимая самые низкоквалифицированные и дешевые кадры и применяя некондиционные материалы. И, к сожалению, это может произойти на любом объекте, включая космодромы, атомные и гидроэлектростанции, тоннели, мосты, заводы и так далее.
- А как это соотносится с качеством и безопасностью?
- Этот вопрос мне бы очень хотелось задать авторам этого проекта, тем, кто создал всю эту новую схему. Я пытался понять, с кем можно, глядя глаза в глаза, хотя бы обсудить позиции закона. Всё-таки мы имеем определённый опыт в создании системы саморегулирования в одной из ключевых и наиболее сложных отраслей экономики страны. Сегодня у нас работает тончайшим образом настроенная система определения компетенций компаний, контроля их деятельности, за плечами уже более 7 лет опыта и наработок, которые тщательнейшим образом прописаны в наших внутренних документах. Они сейчас должны быть выброшены в урну. Зачем? Кому это всё мешало? К сожалению, я не нашёл, кому этот вопрос задать. Закон оказался анонимным, он есть, а автора и идеолога нет.
И еще об одном фатальном моменте закона: он фактически уничтожает отраслевые СРО – объединения строителей транспортной и инженерной инфраструктуры, атомных и энергетических объектов, объектов нефтегазового комплекса, связи и телекоммуникаций, специального строительства и другие, которые объединяли профильные компании по всей России. Президент НОСТРОЙ Андрей Молчанов во время избирательной компании на всех окружных конференциях СРО искренне утверждал, что бесспорно должны быть отраслевые СРО и региональные СРО, и мы на этом будем стоять. И вдруг у безымянных авторов возникла идея, что отраслевые СРО надо уничтожить, причём как какое-то заклинание, безо всяких разумных доводов. Отраслевые СРО по определению имеют общефедеральный характер и для достижения цели их уничтожения в закон введена очень жесткая норма: если хотя бы одна организация в СРО окажется из другого субъекта Федерации, эта СРО лишается статуса и будет исключена из госреестра.
- На самом деле это введение крепостного права…
- Эпитеты можно применять разные, важнее спрогнозировать какие последствия могут быть у этой системы? Я довольно хорошо знаю систему саморегулирования в округах, бывал на абсолютно всех конференциях, за эти годы сложились товарищеские, очень добрые отношения с большинством руководителей СРО. У нас чисто региональных СРО не так много. Как правило, в таких СРО 60-80% компаний из своего региона, а 20-40% — из соседних субъектов, иногда просто в силу географического расположения, более удобной логистики, иногда по традиционным связям, уходящим корнями в советский период. Сейчас же введение жесткой регионализации создаст совершенно невообразимое движение компаний по всей стране по переходу из одной СРО в другую, из отраслевых СРО в региональные, по месту прописки. Но если разработчики закона думают, что такой принцип создаст проблемы огромным сетевым квази-СРО, ради уничтожения которых все это как бы и затевалось, то это глубокое заблуждение! Они просто начнут делиться по региональному принципу, и там, где раньше была СРО с 2000 членов, появится холдинг из 10-15 СРО под одним управлением, но в разных регионах. То есть будет просто клонирование тех самых коммерческих СРО, их станет не меньше, а больше! Кстати, этот процесс уже вовсю идет. Да они на себя еще теми же коврижками и из региональных СРО компании перетянут! И этой опасности нельзя недооценивать.
Второй момент: разрушение отраслевых СРО. Покажу на нашем примере – СРО НП «СОЮЗАТОМСТРОЙ»: сейчас наши компании строят атомные объекты в 31 субъекте России, от Чукотки до Калининградской области. Многие, естественно, зарегистрированы в регионах расположения объектов, при этом СРО полностью контролирует ситуацию на стройках, осуществляет мониторинг состава и структуры подрядных альянсов, контролирует качество и безопасность строительных работ. Что мы теперь должны делать? Отдать эти компании в региональные СРО? Хорошо, но как эта СРО, например, на Чукотке, будет проверять работу вот этих своих новых членов? Уже не говоря об уровне знаний особенностей и технологий строительства таких объектов, возникает вопрос, как будет осуществляется этой СРО контроль на строительной площадке режимного объекта? Наша СРО имеет лицензию ФСБ, дающую право работы и посещения режимных объектов, у меня, как у руководителя СРО, есть высокая форма допуска и право выдавать предписание на посещение любого режимного объекта, и наши специалисты, которые так же имеют форму допуска к секретным документам, выезжают и проверяют ход работ, качество, безопасность, охрану труда. Это что, теперь каждая региональная СРО в 31 субъекте РФ должна будет тоже получить лицензию ФСБ, обучить и контролировать работу своих специалистов на режимных объектах? Кто будет делать это в регионах? Кто будет заниматься этими вопросами? Ответа на эти вопросы просто нет.
Еще один момент: мы за 7 лет работы разработали более ста двадцати важнейших стандартов по организации и технологии строительства атомных объектов, тщательно проверяли их внедрение и соблюдение. Сегодня у нас в портфеле ещё порядка 250 стандартов, которые надо разрабатывать – то есть работа на 10 лет вперед. Возникает вопрос: мы разрабатываем стандарты для тех компаний, которые находятся в Москве и состоят в нашем СРО, а как распространить эти стандарты, в том числе и действующие, на те объекты и компании атомного строительства, которые находятся в других регионах? Ответа на вопрос также нет.
В общем, закон больше породил вопросов и проблем, чем решил. Возможно, его нужно будет поправлять – уже в осеннюю сессию Госдумы, хотя, конечно, нам нужно сначала сформулировать поправки и доказать правительству и парламенту, что они нужны. Очень жаль, что закон принимался в такой спешке, минуя базовое первое чтение, что лишило право всех субъектов законодательной инициативы хоть как то его поправить. Не было учтено мнение профессионального сообщества, например, по результатам общественного обсуждения этого закона на сайте regulation.gov.ru было внесено экспертами 137 замечаний, а дальше вывод: принято – 0, учтено частично – 0, отклонено – 137. Вот так разработчики относятся к мнению профессионального сообщества.
Вопросов и нестыковок в законе очень много, и чем дальше мы будем продвигаться к моменту полного перехода на новые рельсы, тем их будет выявляться все больше. Фактически сейчас одновременно действуют и часть новых, и старые требования по членству в СРО и их деятельности, из-за этого до 1 июля 2017 года предстоит как-то распутывать все заложенные в законе лабиринты. А все из-за того, как я уже говорил, что закон построен не по реформированию уже сложившейся системы саморегулирования, а по созданию некой новой с чистого листа. Очевидно, что до принятия закона нужно было полностью смоделировать ситуацию, расписать ее по времени и чётко прописать весь переходный период, когда что происходит. Этого, к сожалению, сделано не было, и выбор остается один – метод проб и ошибок.
Интервью подготовила Лариса Поршнева
Источник: Агентство новостей «Строительный бизнес»
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме