Строительные СРО не выполнят своего предназначения и не состоятся как социальный институт, если не будут активно участвовать в совершенствовании законодательства, считает генеральный директор Общероссийского межотраслевого Союза «СтройСвязьТелеком» Юрий Мхитарян. В предоставленной нашему порталу статье «Как обеспечить развитие саморегулирования» Юрий Иванович утверждает, что действующие в сфере строительного саморегулирования законодательные нормы противоречат Конституции и Гражданскому кодексу РФ, а также не соответствуют Федеральному закону «О безопасности», на который стоило бы опираться в своей деятельности строительным СРО, призванным обеспечить эту самую безопасность на стройобъектах. В статье излагается, что нужно изменить в законодательстве, и какую роль в этом процессе должны сыграть саморегулируемые организации (здесь – в сокращении).
«Строительный комплекс ‑ область повышенного риска причинения вреда, и государственная политика в этой сфере должна быть направлена на разработку и реализацию предупредительных мер. Нормы, позволяющие реализовывать государственную политику в сферах повышенного риска, должны соответствовать требованиям Стратегии национальной безопасности РФ и Федерального закона от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности». Нормы же Градостроительного кодекса Российской Федерации не в полной мере соответствуют этим требованиям и выдвигают несколько другие приоритеты.
Напомним, что главной целью создания СРО в строительной отрасли являлось предупреждение причинения вреда при выполнении работ на объектах капитального строительства, разработка и реализация направленных на это контрольных мер и обеспечение безопасности на стройобъектах. Однако нормами Градостроительного кодекса в качестве приоритета определено формирование компенсационных фондов как средств возмещения вреда в случае его причинения. Именно они стали стратегическим ориентиром для преобразований и оценки деятельности института саморегулирования, отодвинули на задний план проблему комплексности, системности и важности предупредительных мер. Таким образом, решалась противоположная задача. Она сделала неактуальными другие задачи, в том числе учет особенностей объектов капитального строительства и работу специализированных СРО.
Многочисленные нормы, регулирующие отношения по формированию компенсационных фондов, создают цели, которые не влияют на безопасность деятельности, но обременяют саморегулируемые организации, снижают их деловую репутацию и привлекательность взаимодействия с ними участников рынка.
В предыдущей редакции ГрК РФ обязательное требование определяет единственный способ сохранения имущества: средства компенсационных фондов необходимо направить на депозит в российские кредитные организации под гарантии Российской Федерации. Обратите внимание, на СРО не возлагалась ответственность по обеспечению сохранности имущества в российских кредитных организациях. Ответственность в данной ситуации лежит на тех, кто установил императивные требования в определенной форме (какие основания не верить в установленную законодателем норму могли быть у участников рынка?), и на кредитных организациях (банках), которые не выполнили волю законодателя. Потому что, когда средства направляются на сохранность по требованию государственной власти, это означает, что сторона, принявшая на себя это поручение, прилагает все необходимые усилия для его выполнения, а не ищет причины, почему этого нельзя сделать.
Законодатель указал субъекту права не только что надо сделать, но и как это сделать – направить средства на депозит. И все было бы, наверное, в порядке, если бы не банковский кризис. Тогда и выяснилось, что по нормам банковского права средства, размещенные на депозитах, не исключаются из конкурсной массы, и «банковское чрево» стало поглощать компенсационные фонды СРО.
В 2016 г. ошибки на законодательном уровне начали постепенно исправляться. Федеральным законом от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» было определено, что средства компенсационных фондов должны исключаться из конкурсной массы при банкротстве предприятий, а правительство РФ ограничило перечень банков, в которых можно открывать спецсчета для размещения средств компенсационных фондов. В ч. 9 ст. 55.16 ГрК РФ предусмотрены следующие нововведения: в случае снижения размера компенсационного фонда возмещения вреда в результате обесценения финансовых активов, в целях возмещения убытков, возникших в результате инвестирования средств такого компенсационного фонда, члены саморегулируемой организации должны внести взносы в компенсационный фонд возмещения вреда. В ч. 6 ст. 55.16 определяется, что при снижении размера компенсационного фонда ниже минимального уровня его увеличение должно осуществляться, «исходя из фактического количества членов СРО и уровня их ответственности по обязательствам». Согласно ч. 1 ст. 55.16-1 средства компенсационных фондов СРО «размещаются на специальных банковских счетах, открытых в российских кредитных организациях, соответствующих требованиям, установленным правительством РФ».
В предыдущей редакции СРО строительного комплекса не несли ответственность за сохранность средств компенсационных фондов и восполнение размеров компенсационных фондов в случае их уменьшения в российских кредитных организациях. Многие СРО, у которых компенсационные фонды оказались в банках-банкротах, проверялись прокуратурой, и в их деятельности не было обнаружено фактов нарушения законов. Закон, отягчающий ответственность, не может иметь обратной силы. Если в кредитных организациях не обеспечена сохранность средств компенсационного фонда, это не означает, что участники рынка должны их восстанавливать. Если нет правонарушения, то не могут предъявляться требования по восстановлению средств компенсационных фондов участниками рынка, членами саморегулируемых организаций, саморегулируемыми организациями.
Сложившаяся ситуация позволяет отдельным представителям административной системы требовать от саморегулируемых организаций и их членов восстанавливать средства компенсационного фонда, сохранность которого не была обеспечена в банках из-за установленного законодателем метода обеспечения сохранности и непринятия на законодательном уровне соответствующих мер.
Представители административной системы и банковское лобби в интересах банковской сферы ввели новое, ранее не использовавшееся определение ‑ «живые деньги на спецсчетах». Такое требование противоречит нормам Гражданского кодекса и должно быть признано недействительным. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 ГК РФ).
Закон должен быть простым, не противоречащим нормам Конституции и Гражданского кодекса Российской Федерации. Выход из лабиринта обязательных норм есть. Достаточно, чтобы нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, были признаны недействительными. Необходимо внести изменения в ч. 9 ст. 55.16 ГрК РФ о применении данной нормы к отношениям, возникшим после введения в действие Федерального закона от 03.07.2016 г. № 372-ФЗ, и предъявлять требования к тем структурам, которые должны решать данные задачи и нести за это ответственность.
Ввиду того, что на текущий момент у многих СРО средства компенсационных фондов «заморожены» в банках, потерявших лицензии и проходящих процедуру банкротства, а саморегулируемые организации к 1 июля 2017 г. должны подтвердить соответствие требованиям ч. 1-4 ст. 55.4 Г ГрК РФ, то есть сформировать компенсационные фонды возмещения вреда и обеспечения договорных обязательств, считаем необходимым восстанавливать компенсационный фонд только с момента вступления в силу определения арбитражного суда о завершении конкурсного производства в отношении банка-банкрота. Формировать компенсационный фонд возмещения вреда, исходя из фактического количества членов СРО и уровня заявленной ответственности на 01.07.2017 г.
Нормы Федерального закона от 03.07.2016 г. № 372-ФЗ, отягчающие ответственность членов саморегулируемых организаций за счет требования восстановления средств компенсационных фондов, обесцененных в результате их инвестирования, должны распространиться только на отношения, возникшие после введения в действие Федерального закона № 372-ФЗ, то есть после 03.07.2016 г.
Разумнее всего поступили в Республике Казахстан, где членам СРО предоставлена возможность выбора способов обеспечения имущественной ответственности при обязательном членстве: выплаты из компенсационных фондов, страхование гражданско-правовой ответственности, привлечение к имущественной ответственности членов саморегулируемой организации (Закон Республики Казахстан от 12.11.2015 г. № 390-V «О саморегулировании»). В нашей стране единственным способом обеспечения имущественной ответственности остаются компенсационные фонды. Без права выбора. Следовало бы поучиться у законодателей Казахстана тому, как совершенствовать нормы права.
Саморегулируемым организациям строительного комплекса не стоит думать, что все за них сделают НОСТРОЙ, НОПРИЗ и депутаты, а им остается только ждать. Задача, обязанность и ответственность СРО помогать органам власти находить оптимальные правовые решения, устранять юридические пробелы, коллизии, искать пути взаимодействия для достижения поставленной цели ‑ предупреждения причинения вреда при выполнении работ на объектах капитального строительства. СРО не выполнят своего предназначения, не состоятся как социальный институт, если не будут активно участвовать в совершенствовании законодательства.
В числе первоочередных мер необходимо отметить следующие:
1. Саморегулируемые организации не могут нести ответственность за уменьшение средств компенсационных фондов, размещенных в кредитных организациях в период до введения в действие ч. 9 ст. 55.16 ГрК РФ (в случае их уменьшение в результате банкротства банков). Закон, отягчающий ответственность, не может иметь обратной силы.
Законодательные нормы не должны противоречить Конституции и Гражданскому кодексу РФ. Необходимо внести изменения в ч. 9 ст. 55.16 ГрК РФ о применении данной нормы закона к отношениям, возникшим после введения в действие Федерального закона от 03.07.2016 г. № 372-ФЗ.
Восстанавливать компенсационный фонд только с момента вступления в силу определения арбитражного суда о завершении конкурсного производства в отношении банка-банкрота. Формировать компенсационный фонд возмещения вреда, исходя из фактического количества членов СРО и уровня заявленной ответственности на 01.07.2017 г.
2. Требование наличия «живых денег комфондов на спецсчетах» противоречит нормам права и является нелегитимным, потому что:
- сохранность средств компенсационных фондов не была обеспечена в результате неправильно установленного на законодательном уровне (ст. 16 ГК РФ) способа обеспечения их сохранности;
- своевременно государственными органами (должностными лицами) не были приняты решения по обеспечению сохранности средств компенсационных фондов (ст. 16 ГК РФ);
- норма по восстановлению средств комфондов в случае их уменьшения в результате выплат за причиненный вред законодательно установлена Федеральным законом от 03.07.2016 г. № 372-ФЗ, а следовательно, распространяется на отношения, возникшие после введения данной нормы ФЗ;
- противоречит основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»);
- противоречит основным началам гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ).
3. Специализированные саморегулируемые организации реализуют основополагающие положения Федерального закона от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и в соответствии с Конституцией и Гражданским кодексом РФ имеют право осуществлять деятельность на всей территории Российской Федерации. Это положение поддержано Общественной палатой РФ и Советом Торгово-промышленной палаты РФ по саморегулированию предпринимательской и профессиональной деятельности.
Для членов СРО основным требованием является разработка Программы мер по обеспечению безопасности и установление ответственности за ее выполнение.
Эти изменения должны быть внесены в Градостроительный кодекс Российской Федерации до мая 2017 г., потому что каждый день действия существующих норм снижает доверие к власти, уровень конкурентоспособности национальной экономики.
Не следует сковывать действия нового направления регулирования предпринимательских отношений обязательными нормами. Необходимо дать СРО свободу выбора своего пути для достижения цели, оказать реальную помощь институту саморегулирования. Специализированные СРО должны иметь право осуществлять деятельность на территории всей Российской Федерации.
4. Способов обеспечения имущественной ответственности СРО должно быть несколько, и СРО на основании решения общего собрания должна получить право самостоятельного выбора способа обеспечения дополнительной имущественной ответственности. Ведь главное – обеспечить реализацию предупредительных мер и дополнительную имущественную ответственность в случае причинения вреда.
Неправильно установленный законодателем метод обеспечения сохранности средств компенсационных фондов в российских кредитных организациях требует законодательных изменений. Практика страхования в Российской Федерации, страхование в обязательной системе саморегулирования в Республике Казахстан, а также семилетний опыт применения страхования гражданской ответственности в саморегулировании строительного комплекса показали успешность использования этой формы дополнительной имущественной ответственности. Пришло время восстанавливать справедливость и признать право членов саморегулируемых организаций на применение страхования как самостоятельной формы дополнительной имущественной ответственности. Страхование – это удобный и испытанный на практике путь создания условий для развития института саморегулирования, если, конечно, перестроение саморегулирования не преследует другие цели.
5. Более активное участие саморегулируемых организаций в совершенствовании законодательства должно стать основой смены концепции регулирования общественных отношений, изменения логики социального поведения, преодоления инерционности управления, повышения безопасности и конкурентоспособности экономики.
6. Обеспечить развитие саморегулируемых организаций в сферах повышенного риска в соответствии с государственной политикой ‑ значит отказаться от стереотипов в организации их деятельности, организовать деятельность всех участников рынка для предупреждения причинения вреда при выполнении работ на объектах капитального строительства, оказать поддержку в совершенствовании законодательства.
Перестроение системы саморегулирования в условиях отсутствия критериев оценки, объективной оценки осуществляемой деятельности, несоответствия применяемых норм основополагающим положениям безопасности разумнее всего остановить и внести срочные изменения в законодательные нормы для приведения их в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О безопасности».
Ю.И. Мхитарян,
председатель Общественного проекта «За эффективную систему саморегулирования строительной отрасли»,
помощник первого заместителя председателя Комитета Госдумы РФ по транспорту и строительству А.Ю. Русских,
генеральный директор Общероссийского межотраслевого Союза «СтройСвязьТелеком».
Полную версию статьи можно найти здесь.
Сохранить как PDF файлОбсудить на форуме